Бюджетное устройство федеративных государств и принципы организации бюджетной системы

Природа федеративного государства проявляется в построении его бюджетной системы на основе названных принципов (единства и самостоятельности). Они должны реализовываться таким образом, чтобы система устойчиво функционировала и развивалась. О сложности достижения данного условия свидетельствует современная практика. Характеризуя ее, укажем, прежде всего, на усиливающуюся экономическую и социальную дифференциацию регионов, ограничивающую самостоятельность значительного числа субъектов межбюджетных отношений и ослабляющих саму систему. Неслучайно, что в теоретических разработках предлагается опираться на принцип федерализма, на основе которого можно было бы создать бюджетное устройство, в большей мере соответствующее государственному устройству России как федеративного государства.

В основе формирования и принятия бюджетов зарубежных государств лежат общие подходы и принципы [15, с.34]:

1) принцип публичности (гласности) бюджета;

2) принцип единства бюджета;

3) принцип полноты бюджета;

4) принцип реальности бюджета;

5) принцип специализации показателей бюджета.

Следует заметить, что особое внимание в зарубежных публикациях уделяется принципу прозрачности бюджета (transparency), который означает открытость и гласность в отношении структуры и функций государственного аппарата, целей фискальной политики, государственных счетов и бюджетных прогнозов. Реализация этого принципа предполагает беспрепятственный доступ к достоверной, полной, актуальной, отвечающей международным стандартам информации о государственных операциях. Соблюдение принципа прозрачности в бюджетной сфере позволяет реально оценивать текущее и перспективное финансовое положение государства, принимать обоснованную экономическую политику, обеспечивать контроль за действиями правительства, сравнивать финансовые операции, предусмотренные бюджетами, с фактическими. Временный комитет МВФ в 1998 г. принял Кодекс рекомендуемой практики по обеспечению фискальной прозрачности — декларация принципов. Этот документ задуман как пособие странам — членам МВФ в их стремлении добиться большей прозрачности в бюджетной сфере, тем самым усилить контроль за фискальной политикой и повысить доверие к ней, что является непременным условием эффективного государственного управления. Комитет призвал страны — члены МВФ придерживаться изложенных в Кодексе принципов и рекомендуемой практики, признавая при этом, что на их реализацию существенно повлияют различия в системе бюджетных институтов, в правовой системе, административном потенциале разных стран и что этот процесс, безусловно, потребует времени.

Бюджетное устройство определяет организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и т.д. В то же время, бюджетное устройство находится в прямой зависимости от формы государственного устройства страны (унитарного или федеративного). Отличительной особенностью данных форм является количество уровней: унитарные государства имеют два уровня, федеративные три уровня. Для стран федеративного типа характерно бюджетное устройство, состоящее из следующих звеньев: федеральный, региональный и местный бюджеты. Организация же бюджетной системы основывается на принципах, выработанными в ходе исторического развития. Россия по меркам мировой истории довольно недавно обрела форму федеративного государства. Поэтому для более детального освещения данного вопроса, в следующем параграфе, мы обратились к опыту построения бюджетных систем за рубежом.

1.2. Обзор международного опыта построения бюджетных систем федеративных государств.

Как показывает мировая практика, государствами с федеральным характером правительственных структур используется несколько моделей - от федерализма, ориентированного на конкуренцию, до модели сотрудничества. К примеру, в США действует модель федерализма, ориентированного на конкуренцию, в Германии используется модель сотрудничества, в Канаде и Швейцарии - смешанные формы.

В отношении России следует заметить, что в настоящее время четко нет сформированности конкретной модели бюджетного федерализма, хотя бюджетное устройство РФ больше тяготеет к смешанному типу модели бюджетного федерализма. Сам термин "бюджетный федерализм" не упоминается в Бюджетном кодексе РФ, в то время как именно он является ключевым при регламентации принципов межбюджетных отношений. Реальная система бюджетного федерализма в России, учитывая необходимость равенства жизненных стандартов и обеспечения услугами государства, заключается в основном в бюджетном выравнивании между регионами. Сейчас этот процесс воспринимается не как выравнивание доходов и расходов разных бюджетов, а как выравнивание доходов (а, следовательно, и расходов) государственных образований одного вида в расчете на одного жителя.

На сегодняшний день в мире, помимо России, присутствует более 20 стран с различным типом федеративного устройства (США, ФРГ, Австралия, Канада, Австрия, Мексика, Бразилия, Индия, Малайзия и другие страны). Конкретные формы бюджетного федерализма в каждой стране периодически видоизменяются, проходя сложный эволюционный путь развития. Этот процесс происходит относительно как к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, так и к реформам в области бюджетов и налогов. В настоящее время субъекты Российской Федерации делегируют значительную часть своих полномочий более низким уровням управления (округам, муниципалитетам и т.п.). Институты управления низшего уровня не подчиняются вышестоящим, и не связаны какой-либо иерархией, поскольку выполняют различные функции. Данная принятая схема взаимодействия позволяет устойчиво существовать федерации. Применяемая система уже получила признание как неотъемлемая часть федерации, существующая во многих развитых государствах мира в виде законодательных актов о местном самоуправлении. Не случайно принятая в РФ трехуровневая система провозглашается и закрепляется конституционно как федеративный принцип.

Согласно успешной практике зарубежных федераций, к предметам исключительного ведения федерального центра относятся важнейшие вопросы - организация высших органов власти, оборона, финансы, налогообложение, регулирование торговли, внешняя политика, разрешение конфликтов между субъектами федерации, развитие транспорта и коммуникаций. Ведение субъектов Федерации ограничено пределами тех сфер общественной жизни, которые не требуют единообразного для всей страны экономического и законодательного регулирования.

Анализ зарубежного опыта свидетельствует о том, что административно-территориальное устройство страны предполагает подчиненность одних органов власти другим и разную степень их самостоятельности в бюджетно-финансовой сфере. При этом форма государственного и административного устройства страны определяет построение бюджетной системы. Значительное влияние на выбор модели бюджетного федерализма оказывают декларируемые центральной властью цели социально-экономической политики.

Например, в Конституции ФРГ закреплен принцип единства жизненного уровня на всей территории страны. Практическая реализация этого принципа предполагает оказание финансовой помощи экономически менее развитым землям. Для обеспечения такого перераспределения ресурсов необходимы относительно высокие федеральные налоги, а это в свою очередь снижает возможности для использования местных налогов. Иначе резко возросло бы общее налоговое бремя населения. Тем не менее, после объединения западной и восточной Германии и введения специального налога для выравнивания уровней экономического развития тенденция к централизованной модели бюджетного федерализма возросла. В состав Германии, как федеративного государства, входят 16 земель. Их законодательные и исполнительные органы образуют второй уровень государственной власти и, соответственно, второй уровень бюджетной системы. Третий уровень бюджетной системы представлен местными органами власти. Федеральные, региональные и местные налоги составляют в ФРГ, соответственно, 73,0%, 21,0%, 6,0% совокупных доходов консолидированного бюджета страны, а с учетом финансовой помощи -60,0%, 23,0%, 17,0% что явно говорит о процессе выравнивания[13, с.29-36].

Перечень всех налогов, которые могут вводиться на территории страны, регулирующим налогам можно отнести: подоходный налог с физических лиц, налог на доходы корпораций, косвенные налоги (НДС и налог на импорт). В сумме данные налоги составляют около 70% доходов консолидированного бюджета страны. К расходным полномочиям федеральных властей Германии относятся оборона, социальная сфера, почта, телекоммуникации, транспорт, а также определенная доля расходов на образование (5%) и здравоохранение. Основную доля расходов на образование (95%) составляют бюджеты земель[20, с.464].

В Канаде, напротив, мы наблюдаем использование децентрализованной модели межбюджетных отношений. Данная модель характеризуется, прежде всего, относительно высокой долей региональных и местных налогов в консолидированном бюджете страны, а также наличием у властей штатов и муниципалитетов полномочий вводить собственные налоги. Причем перечень налогов на федеральном уровне не определяется. Регулирующих налогов в Канаде нет, что на практике означает возможности субнациональным властям полностью проводить самостоятельную налоговую политику. Однако в бюджетах конкретных провинций страны федеральная помощь колеблется от 14 до 42%. Доходы двух северных федеральных территорий (земель) в Канаде почти полностью формируются за счет помощи из бюджета центрального правительства.

В США мы видим, что входящие в их состав 50 штатов наделены широкими бюджетно-налоговыми полномочиями. Например, они имеют право вводить равнозначные прямые налоги, которые существуют на уровне Федерации, и определять как ставки, так и базу налогообложения. Тем не менее, американские штаты не обладают полномочиями по установлению косвенных налогов. Практика американского бюджетного федерализма показала, что использование штатами таких налогов препятствовало бы свободе торговли на территории страны в целом, а это прямо запрещено Конституцией США. Доли федеральных, региональных и местных налогов в консолидированном бюджете США составляют, соответственно, 66,3%, 20,6%, 13,1%, а с учетом финансовой помощи - 49,7%, 28,3%, 22,0%. Все три уровня бюджетной системы США имеют расходы на образование, жилищное строительство, общественный транспорт. Дифференциация бюджетных расходов между штатами достаточно высока, и достигает 2,5 раза[13, с.35].

Рассмотрим процесс выравнивания территориальных диспропорций, применяемый ведущими федеративными государствами мира. На вышеприведенных примерах мы видим, что данный процесс осуществляется за счет разумного распределения налогов, что способствует снижению остроты политических проблем. Соотношение доходов и расходов консолидированных бюджетов по уровням бюджетной системы на примере стран мира представлено в таблице 1.2.1.

Таблица 1.2.1

Распределение доходов и расходов консолидированных бюджетов по уровням бюджетной системы, % к консолидированному бюджету в 2006 г.

Результаты сравнительного анализа бюджетных систем различных государств представлены в таблице 1.2.2.

Таблица 1.2.2.

Основные характеристики применяемых в мире бюджет систем федеративных государств

Анализ процесса выравнивания показывает, что эффективность системы межбюджетных отношений определяется не степенью централизации или децентрализации бюджетной системы, не наличием или отсутствием регулирующих налогов, не долями доходов или расходов федерального правительства, не объемом и способами передачи финансовой помощи, а правильно установленной и сбалансированной системой всех этих факторов, строго соответствующей особенностям данного федеративного государства. При этом критерием эффективности каждой применяемой модели бюджетного федерализма, в конечном счете, могут выступать только качество и уровень предоставления бюджетных услуг населению.

Мы видим, что более высокая централизация бюджетной системы и больший объем перераспределяемых бюджетных средств характерны для стран с высокой степенью неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами федерации.

Как мы видим, в выбранных для примера странах с федеративным устройством регулирующая функция принадлежит трансфертам, распределяемым на основе формализованного механизма (основывающегося прежде всего на подушевом подходе). В то же на время налоги, утверждаемые центром и распределяемые на долевой основе, закрепляются за всеми субъектами межбюджетных отношений по единым нормативам.