Бюджетное устройство федеративных государств и принципы организации бюджетной системы

Третьей моделью является нормативное разделение между бюджетами разных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны. В России часть поступлений от федеральных налогов, сборов и специальных налоговых режимов подлежит распределению между уровнями бюджетной системы по утвержденным нормативам.

Г.Б. Поляк выступает категорически против схемы «один налог — один бюджет». Он отмечает, что при резкой дифференциации уровней экономического и социального развития территорий формирование бюджетов по этой схеме будет иметь негативные последствия. Отдельные территории будут обречены на деградацию[26, с.97]. В.Г. Пансков также считает, что из-за отличия регионов друг от друга в нашей стране невозможно построить систему разделения налогов на федеральные, региональные и местные с зачислением налогов каждого вида в соответствующий бюджет, которая хотя бы в приблизительном виде удовлетворяла интересы бюджета любого уровня [23, с.355]. Е. М. Бухвальд, А. Г. Игудин указывают на неприемлемость децентрализованной модели в случае, когда широкая налоговая и бюджетная конкуренция между экономически очень «разновесными» субъектами федерации может спровоцировать развитие сепаратизма, чреватого угрозой для сохранения федерации как единого государства [6, с.143].

Видимо, следует согласиться с мнением перечисленных авторов. Более того, не исключено, что регионы ослабят внимание к собираемости всего спектра налогов, а акцентируются на собираемости «своего» налога. Схема «один налог — один бюджет» требует долговременного разграничения полномочий органов власти, что нереально в условиях постоянного изменения налогового и бюджетного законодательства. В связи с этим, одним из перспективных направлений укрепления доходной базы бюджетов территорий является использование дифференцированного подхода при установлении нормативов налоговых отчислений и расщепление налогов по разделенным ставкам, что позволит максимально учитывать экономический и финансовый потенциал каждой территории.

Помимо перечисленных моделей существует особый подход к распределению акцизов на нефтепродукты и алкогольную продукцию. Эти доходы не поступают прямо в регион, в котором они были уплачены, а подлежат перераспределению через УФК по Смоленской области между всеми субъектами Российской Федерации согласно нормативам, установленным федеральным законом о бюджете на текущий год. Существующий механизм распределения приводит к тому, что доходы одних регионов увеличиваются за счет снижения доходов других. Такое распределение является трансфертным механизмом горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности по следующим причинам:

1. При распределении акцизов происходит изъятие части налоговых доходов бюджета одного региона для направления их в бюджет другого региона.

2. Существует утвержденная методика распределения акцизов.

3. Ресурсы, распределяемые между бюджетами формируются за счет определенного налога (этот механизм до 2002 года применялся в отношении дотаций).

4. Суть перераспределения акцизов соответствует определению межбюджетных трансфертов (средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации).

Способы мобилизации и разграничения бюджетных доходов:

1-закрепление на постоянной основе в полном объеме за бюджетом соответствующего уровня определенных видов доходов – собственные доходы

2-закрепление на долгосрочной основе в установленной доле за бюджетом соответствующего уровня определенных видов доходов – закрепленные доходы

3-закрепление на временной основе (в пределах 1 финансового года) нормативов отчислений по отдельным видам доходов из вышестоящих бюджетов в нижестоящие – регулирующие доходы.

Существующие способы разграничения доходов определяют степень самостоятельности органов власти. В первом случае самостоятельность реализуется в полном объеме; во втором случае – частично; в третьем случае – самостоятельность ограничена.

Каждый из этих способов имеет свои недостатки и преимущества:

- преимущества есть у такого метода, как закрепление нормативов отчислений от экономически весомых налогов на длительный срок. Эти преимущества заключаются в том, что таким образом для местных органов власти создается реальная возможность более уверенно прогнозировать свои доходы на достаточно долговременный период и, соответственно, формировать и осуществлять долгосрочные программы социально-экономического развития своих территорий;

 - реальный стимулирующий эффект имеет такая мера, как замещение дотационного механизма межбюджетного регулирования системой отчислений от конкретных видов налоговых поступлений (стимулирование как наращивания налоговой базы, так и более высокой собираемости налогов). При этом заметный стимулирующий компонент может содержаться не только в системе единых, но и даже в допускаемых законом дифференцированных нормативах налоговых отчислений при условии закрепления этих нормативов за местными бюджетами на среднесрочной основе;

- дифференцированные нормативы, устанавливаемые на формализованной основе в счет замены финансовой помощи, позволяют учитывать особенности каждого типа муниципальных образований и налогового потенциала их территорий, обеспечивая горизонтальное и вертикальное выравнивание и одновременно являясь препятствием для иждивенческих настроений (как бывает при предоставлении дотации).

Однако применение данного инструмента межбюджетного регулирования целесообразно только тогда, когда речь идет о передаче долей налогов, в достаточной мере "управляемых" на местном уровне, т. е. когда указанными долями действительно создаются дополнительные стимулы для муниципальных образований по наращиванию и более эффективной мобилизации своего налогового потенциала.

Впервые понятие собственных источников доходов было применено в Законе РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР". При этом понятие собственных и регулирующих доходов не было разграничено. В то же время просматривалась попытка выделить в составе собственных доходных источников в особую группу закрепленные доходы.

Дальнейшее развитие терминология доходов бюджетов получила в Законе РФ "Об основах бюджетных прав ...", где впервые были разграничены понятия закрепленных и регулирующих доходов бюджетов и сформулированы их определения. Достоинством этих формулировок (которые в дальнейшем были утеряны), на наш взгляд, было то, что в них содержалась попытка разграничить эти понятия на основе установления длительности периода, в течение которого доходы зачислялись в тот или иной бюджет: для закрепленных доходов – это постоянная или долгосрочная основа, для регулирующих – один финансовый год.

Серьезным недостатком закона стало то, что состав доходов был определен обобщенно без разделения на закрепленные и регулирующие для каждого уровня бюджетной системы.

Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" года содержал попытку преодолеть недостаток предыдущего правового акта путем установления конкретного перечня собственных доходов и средств бюджетного регулирования. Закон также содержал определения собственных и регулирующих доходов (в редакции до 1 января 2000), которые были практически продублированы в Бюджетном кодексе РФ в редакции до декабря 2004 года. Период установления этих доходов в определениях присутствует, однако он не был согласован с обозначенным составом доходов.

Новая редакция Бюджетного кодекса, где законодатели отказались от понятия регулирующих доходов, содержит попытку стабилизировать нормативы отчислений практически по всем налоговым доходам на долгосрочной основе. Но подмена терминологии не сопровождается реальным разграничением налогово-бюджетных полномочий и их закреплением. Элементарный несложный анализ содержания правовых норм покажет, что регулирующие доходы по-прежнему существуют, но теперь – в скрытой форме. Так например, Бюджетный кодекс РФ устанавливает возможность формирования доходов местных бюджетов за счет налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Иначе и не может быть, поскольку само бюджетное регулирование объективно существует, отменить его невозможно, так же, как и его инструментарий.

Замечание о том, что доходов государственного бюджета должно быть достаточно для осуществления задач общественного характера, может показаться банальным. Тем не менее задача одновременного определения размеров расходов и доходов общественного бюджета никогда не была простой. Для частного предприятия существует некий «естественный» критерий для установления размера финансовых трансакций и для мобилизации необходимых доходов: верхняя граница достигается там, где предельная выручка оказывается меньше предельных издержек. Очевидно, что в общественном секторе такой «естественной» границы не существует, потому что предоставление благ общественного пользования не определяется соотношением спроса и предложения на рынке. В итоге вопрос о размере государственного бюджета решается политически.

Западным ученым Р. Масгрейвом сформулированы следующие принципы распределения доходных источников между уровнями бюджетной системы[19, с.548]:

1. Прогрессивные перераспределительные налоги (как, например, прогрессивный подоходный налог) должны собираться централизованно. Если такие налоги будут вводиться на децентрализованном уровне и их ставки будут различаться по территориям, то и у бедных, и у богатых слоев населения появятся стимулы для миграции.
2. В общем случае органы власти децентрализованного уровня должны избегать налогов, имеющих мобильную базу. Децентрализованное управление такими видами налогов может приводить к перемещениям налоговой базы и искажениям в рыночном поведении производителей и потребителей.
3. Если налоговая база распределена между территориями крайне неравномерно, то такой налог должен собираться централизованно (налоги на природные ресурсы, сконцентрираванные в отдельных регионах страны).
4. Доходы от платных услуг, предоставляемых бюджетными учреждениями, приемлемы в качестве источника доходов для бюджетов всех уровней, но более всего — для децентрализованного уровня бюджетной системы. Размер платежа обычно соответствует стоимости предоставления услуги, что способствует эффективному распределению ресурсов.
5. Децентрализованные бюджеты не должны наполняться за счет налогов, которые "экспортируются" в другие регионы, т. е. оплачиваются их жителями. Примером такого налога может служить налог с продаж в муниципальном образовании, которое является туристическим центром. Этот налог в значительной степени оплачивается жителями других муниципалитетов, которые не потребляют локальных общественных благ в большом количестве. Они фактически субсидируют местный бюджет, т. е. происходит неоправданное перераспределение ресурсов в пользу населения муниципалитета.

Таким образом, доходная часть местных бюджетов должна формироваться в первую очередь за счет налогообложения им мобильных налоговых баз (налог на недвижимость) и платежей за услуги, предоставляемые бюджетными учреждениями, тогда как доходы бюджетов верхнего уровня — за счет налогов, имеющих выраженную перераспределительную природу (прогрессивный подоходный налог или налог на расходы). Анализ налоговых систем разных стран показывает, что эти принципы в значительной степени реализуются.

Нам хотелось бы осветить ещё одну грань доходных полномочий, а именно неналоговые доходы. Несмотря на небольшую долю неналоговых доходов в собственных доходах местных и региональных бюджетов, они заслуживают более пристального внимания. Сравнительный анализ разграничения полномочий по установлению доходов, их распределению между бюджетами различного уровня, администрированию и определению порядка и условий исполнения обязательства и зачисления доходов в бюджет представлен в приложении.1.

Результаты анализа выявили, что налоговые доходы устанавливаются только Налоговым кодексом РФ и относятся к полномочиям федеральных органов власти, за исключением установления отдельных элементов налогового механизма. Все основные элементы налогообложения определены федеральным налоговым законодательством. Установление отдельных элементов налогового механизма, а именно: размеров налоговых ставок и налоговых льгот, порядка и сроков уплаты налога отнесено к полномочиям как субъектов РФ, так и ОМСУ и определяются решениями органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительных органов поселений, муниципальных районов и городских округов в пределах прав, определенных законодательством РФ. Речь идет, за исключением транспортного и земельного налогов, лишь о конкретизации налоговых ставок в установленных федеральном законодательстве пределах, дополнении перечня льгот с определением порядков и сроков уплаты по соответствующим налогам.

В части неналоговых полномочий существует сложный механизм их разделения между различными уровнями бюджетной системы. Если распределение налоговых доходов между бюджетами различного уровня характеризуется значительной централизацией налогово-бюджетных полномочий на федеральном уровне, то полномочия по установлению, введению неналоговых доходов, а также по распределению доходов между бюджетами и полномочия по их администрированию рассредоточены между тремя уровнями как законодательной (представительной), так и исполнительной власти.

Так, полномочия по установлению неналоговых доходов исполняют как федеральные исполнительные органы власти, так и исполнительные органы субъектов РФ и муниципальных образований. Существенным моментом в предоставлении различных видов льгот и ставок по неналоговым доходам является то, что они могут устанавливаться органами власти всех уровней.