Бюджетный дефицит и его социально-экономические последствия

Переход к институциональным реформам в 1988 году при сохранении мягкой бюджетной политики означал дальнейшую дестабилизацию макроэкономической ситуации. Наиболее значимыми событиями в этом ряду стали принятие закона о предприятии, либерализовавшего политику в области выплаты зарплаты, разрешение предприятиям устанавливать договорные цены, начало предпринимательского движения. В том же году правительство повысило закупочные цены на сельскохозяйственную продукцию при сохранении прежних розничных цен, что автоматически увеличило объем бюджетных субсидий. Дополнительные расходы были вызваны землетрясением в Армении и увеличением минимальной пенсии на 25 % . величина дефицита поднялась до 9,2 % ВВП и приблизительно на этом уровне сохранялась вплоть до 1991 года. . Особенно пагубную роль сыграл принятый в 1987г. закон «О государственном предприятии», предоставлявший руководству предприятий неограниченную свободу повышения зарплаты. В результате в 1990г. средняя реальная зарплата на 27% превышала уровень 1987г. Рост зарплаты финансировался с помощью льготных банковских кредитов и дотаций госбюджета.

В декабре 1988 года Политбюро ЦК КПСС обсуждало вопросы бюджетного дефицита и склонялось к применению рестриктивных финансовых мероприятий. Однако ни оно, ни правительство СССР не оказались готовыми взять на себя ответственность за непопулярные решения. Правительство Н. Рыжкова неоднократно собиралось ужесточить бюджетную политику, но ни разу этого не сделало. Каждый раз охваченное макроэкономическим популизмом, оно отступало, не решаясь приступить к осуществлению болезненных решений по сокращению расходов и дефицита. Невыполненным осталось и публичное обещание премьера повысить цены на хлеб в мае 1990 года.

Для финансирования бюджетного дефицита активно использовались кредитные ресурсы Госбанка СССР. Их чистый прирост в процентах к ВВП вырос с 2,8 % ВВП в 1986 году до 14,1 % в 1990 году, что послужило одной из предпосылок возникновения гиперинфляции в недалеком будущем. Но тем не менее, до 1990 года правительство могло удерживать эмиссионное финансирование бюджетного дефицита на низком уровне за счет заимствований на международных рынках, а также кредитов, которые предоставляли иностранные государства. Такая политика привела к увеличению внешнего долга с 20 млрд. до 67 млрд. долларов за 1985-1991 гг. В IV квартале 1991 года бюджетный дефицит достиг 31,9 % ВВП в результате роста государственных дотаций для поддержания уровня административно регулируемых цен (то же относится к обменному курсу), сокращения производства, а также снижения налоговой дисциплины в связи с распадом СССР и резким уменьшением налоговых платежей, которые республики перечисляли в центр. В глазах западных кредиторов страна утратила кредитоспособность, и для финансирования бюджетных расходов оставалось единственное средство – стремительное наращивание денежной массы [6].

3.1.2  Стабилизационная политика и  бюджетный дефицит 1992 - 1999 гг.

Огромный дефицит бюджета, отсутствие валютных резервов, коллапс административной торговли, реальная угроза голода в крупных городах - лишь  некоторые штрихи к экономической ситуации, в которой оказалось правительство Гайдара.

Кассовый дефицит бюджета, профинансированный прямыми кредитами Центробанка, составил 6,9 % ВВП в апреле и 3,3 % ВВП в мае. Однако стремление сбалансировать бюджет вызвало  взрывной рост неплатежей между предприятиями в первой половине 1992 года. Как следствие, кассовый дефицит бюджета, покрывавшийся кредитами Центробанка, возрос до 14-15 % в июне-июле и 24 % ВВП в августе. Кроме того, бюджетные кредиты экономике были увеличены с 3 до 14 % ВВП. В целом дефицит расширенного бюджета за три летних месяца составил 28,8 % ВВП.  В дальнейшем опять произошло ужесточение стабилизационной политики, и бюджет уже было сводился с профицитом, но Гайдар вдруг пожелал уйти в отставку.

Уход Е. Гайдара с поста исполняющего обязанности премьер-министра и замена его В. Черномырдиным послужил началом  самой массированной кредитной экспансии в истории России. Ее прирост шел по всем направлениям. После трех месяцев паузы впервые появился кассовый дефицит бюджета, составивший 8 % ВВП. Помимо кредитов на его покрытие Центральный банк выдал бюджетные кредиты экономике в размере 33 % ВВП. Кроме того, коммерческие банки получили прямые кредиты на 28 % ВВП.

В последующие три месяца неограниченное кредитование экономики продолжалось, хотя и на несколько более низком уровне. Тем не менее, в марте 1993 года расходы федерального бюджета возросли до 63 % ВВП, бюджетный дефицит - до 19 % ВВП. Кредиты бюджету дали половину прироста всех активов Центробанка.

Итогом этого стало то, что правительство опять приступило к политике бюджетной стабилизации. В числе важнейших мероприятий, осуществленных новым министром финансов Б. Федоровым, были следующие:

• Существенное сокращение бюджетного дефицита, связанное, прежде всего с отменой субсидирования кредитов, централизованного импорта и импортных дотаций, либерализацией цен на уголь, зерно, хлеб. Начиная с апреля 1993 года кассовый дефицит бюджета ни разу не превышал 10 % ВВП, а в последнем квартале 1993 года был снижен в среднем до 6,1 % ВВП;
• сокращение привлечения кредитов Центробанка и внешних кредитов для финансирования бюджетного дефицита;
• Начало неэмиссионного финансирования бюджета с помощью выпуска государственных ценных бумаг (трехмесячных ГКО) с мая 1993 года;
• Во втором периоде “федоровского этапа” удалось снизить кассовый дефицит бюджета до 6,7 % ВВП по сравнению с 7,6 % ВВП в первом, расширенный дефицит бюджета - до 8,2 % ВВП по сравнению с 11,1 % ВВП.

Однако практически сразу же после ухода Б. Федорова правительство  Черномырдина  снова заметно смягчило бюджетную и кредитно-денежную политику. Уже в феврале 1994 года кассовый дефицит бюджета вырос в 2,5 раза по сравнению с последним кварталом 1993 года и достиг 14,8 % ВВП. Общий прирост активов Центробанка увеличился до 17,8 % ВВП. В последующие месяцы дефицит бюджета еще трижды - в мае, июле и августе составлял двузначную величину. И хотя, в конечном счете, правительственная политика оказалась не столь разнузданной, как это было в конце 1992 - начале 1993 годов, и как ожидалось в начале 1994 года, все же ее смягчение оказалось весьма существенным. В среднем за этот период кассовый дефицит бюджета возрос с 6,7 до 11 % ВВП.  Новым стало то, что теперь  на финансирование бюджета более широко использовались иностранные кредиты - второй транш кредита на системные преобразования (КСП) в размере 1,5 миллиардов долларов, предоставленный МВФ в апреле 1994 года (давший 0,9 % ВВП). Однако кредиты Центробанка Министерству финансов также возросли - с 6,5 до 9,1 % ВВП и по-прежнему оставались важнейшим источником покрытия бюджетного дефицита [7].

Зато уже в законе о бюджете на 1995 год было закреплено положение о неинфляционном финансировании его дефицита. В первом квартале 1995 года макроэкономическая политика правительства оставалась умеренной. Кассовый дефицит бюджета не превысил 3,6 % ВВП, причем кредиты Центробанка составили лишь 1,3 % ВВП. Оставшиеся 2,3 % ВВП были профинансированы за счет ценных бумаг, в том числе за счет принудительно размещенных казначейских обязательств (КО) - 1,8 % ВВП и за счет ГКО - 0,5 % ВВП. Анализ доходной и расходной частей бюджета на 1995 г. показывает, что и в доходной и в расходной частях он составлен с гораздо большей степенью реализма, чем бюджеты предшествующих лет. Для бюджетов 1993 и 1994 гг. было характерно завышение уровня доходов и расходов по сравнению с фактическим исполнением на 5—6% ВВП. В бюджете на 1995 г., напротив, заложена некоторая недооценка объема поступлений и расходов. По доходам она составляет около 1% ВВП, а по расходам — от 1—2% ВВП. Реальный объем поступлений в федеральный бюджет составил примерно 13% ВВП, а объем расходов — от 18 до 19,5% ВВП. Таким образом, бюджетный дефицит составил от 5 до 6,5% ВВП.

После президентских выборов 1996 года страна не получила ничего нового. Состав и структура Правительства остались без изменений. Бюджет на 1997 год был принят без особых проблем с Государственной Думой. Однако кажущаяся макроэкономическая стабилизация не смогла сократить величину бюджетного дефицита. На самом деле, бюджетный кризис разразился еще в 1996, когда началась эта самая финансовая стабилизация, и у правительства резко сократились возможности извлекать доходы из инфляционного налога.

Уже в первом полугодии 1997 года Правительству пришлось предлагать проект секвестра бюджета страны. Путем сокращения расходной части (в основном уменьшению подверглись расходы на социальный сектор), предлагалось решить проблемы огромного  бюджетного дефицита. Однако подобную законодательную инициативу Правительства Госдума не пропустила, поэтому проблему пришлось решать правительственными постановлениями.

Аналогичная ситуация повторилась и при принятии основного финансового документа на 1998 год. Однако парламентарии не учли проблему мирового финансового кризиса и возрастающий внутренний долг государства. Выстроенная в 1993-1997 годах “пирамида” ГКО в 1998 году давала ежемесячный дефицит в 30 млрд. рублей, тогда как доходы в то время составляли 28 млрд. Кроме того, не в силах уже выплачивать проценты по ГКО правительство приняло решение о  повышении ставки рефинансирования, чтобы не допустить девальвации рубля. Это позволило выиграть несколько месяцев, но проблемы не решило. А тут еще сокращение Золотовалютных резервов Центробанка (с ноября прошлого года, с начала финансового кризиса, с 25 до 16 млрд. долл.) Еще немного и Центробанку нечем было бы управлять. ЦБ без валюты - это нонсенс.

В общем, 23 марта 1998 года Черномырдин поспешил быть отправленным в отставку. В августе случился дефолт, а дефицит бюджета к концу года составил 86,5 млрд. руб. (3,2% к ВВП) [8].

В 1999 год Россия вступила с  жестким, но реалистичным бюджетом. Этому способствовало принятие в 1998 году Бюджетного кодекса. Законодательством РФ были установлены предельные размеры дефицита бюджета: размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ. В соответствии с Бюджетным кодексом закрепляются внутренние и внешние источники финансирования дефицита. Внутренние источники выступают в следующих формах:

• кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в валюте РФ;
• государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
• бюджетные суммы и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
• поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;
• сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам;
• изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета.

Внешние источники:

• государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
• кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте.

Как видно из кодекса, кредиты Банка России, а также приобретение Банком России долговых обязательств РФ при их первичном размещении больше не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета. Это очень важно, так как в прошлом, что видно из вышесказанного, государство часто включало печатный станок для финансирования дефицита [1].

По итогам первого квартала 1999 года макроэкономические показатели были стабилизированы, инфляция поддерживалась на среднем уровне. Девальвация рубля и искусственное занижение его курса дали толчок развитию отечественной промышленности. Экономический рост позволил частично решить проблему дефицита: в 1999 году он составил 53 млрд. руб. (1,2 % ВВП). Дефицит профинансировался примерно поровну из внутренних и внешних источников.

3.2 Бюджеты 2000-2001 годов. Прогнозы на будущее

Во второй половине 1999 года и 2000 году цены на нефть выросли чуть ли не в два раза и достигли уровня 25 долл. за баррель. Это обстоятельство, а также все еще продолжающийся эффект девальвации позволили бюджет 2000 года свести с профицитом, который составил 112,7 млрд. рублей. Семьдесят процентов этой суммы ушло на погашение внешнего долга РФ.

Очевидно, что бюджет 2001 также будет профицитен. На рост доходов федерального бюджета выше запланированного уровня за истекший период 2001 года оказали влияние следующие основные факторы:

• сохранение благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры. Средняя мировая цена на нефть марки "URALS" за январь-май т.г. составила 24.3 доллара США за баррель против 21.4 доллара США за баррель, принятой при расчете федерального бюджета на 2001 год. В связи с этим наблюдался рост поступлений экспортных пошлин (в январе-мае 2001 г. экспортные пошлины в номинальном выражении выросли на 29,8 млрд. рублей по сравнению с аналогичным периодом прошлого года);
• рост поступлений НДС в связи с увеличением с начала 2001 года его доли, поступающей в федеральный бюджет до 100% (рост поступления НДС за январь-май 2001 г. по сравнению с аналогичным периодом 2000 г. составил в номинальном выражении 72,2 млрд. руб.);
• рост поступления акцизов на газ за счет увеличения платежей "Газпрома" и индексации специфических ставок (рост акцизов на природный газ за январь-май т.г. составил в номинальном выражении 17,3 млрд. руб. по сравнению с аналогичным периодом 2000 г.);
• улучшение финансового состояния предприятий (доля прибыльных предприятий увеличилась с 58.3% по итогам 2000 года до 60% в январе-апреле 2001 г.);
• рост поступлений подоходного налога в консолидированный бюджет в январе-мае 2001 г. (по предварительным данным, в номинальном выражении на 58,4% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года).