Бюджетный федерализм на примере РФ

Передача  федеральным органам государственной  власти полномочий по формированию и  распределению доходной базы региональных и местных бюджетов с этого  времени стала неотъемлемым элементом  организации бюджетного процесса. Наиболее наглядно данная позиция отражена в  Программе развития бюджетного федерализма  на период до 2005г.: «…В основу стратегии  нового этапа реформы должен быть положен принцип централизации  бюджетных ресурсов и одновременно децентрализации официальных бюджетных  полномочий».

Совет Федерации  неоднократно вносил предложения по поводу перевода регионального подоходного  налога с населения. Обсуждалось  то, что этот налог надо взимать  по месту жительства людей, но Правительство  на это предложение так и не откликнулось.

С 2009 г. реализуются дальнейшие меры по централизации государственных финансовых ресурсов. В федеральном бюджете аккумулируется 1,5 п.п. ставки налога на прибыль организации, в него зачисляются в полном объеме водный налог и 95% поступлений по налогу на добычу полезных ископаемых по нефти. В соответствии с внесенными изменениями в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений перечень региональных налогов и сборов, установленный в ст. 14 Налогового кодекса РФ, сокращается с семи до трех (транспортный налог, налоги на имущество организации и игорный бизнес), а местных (ст. 15 НК РФ) – с пяти до двух (земельный налог и налог на имущество физических лиц). При этом все изменения в распределении налоговых доходов между уровнями бюджетной системы планируется закрепить в Бюджетном и Налоговом кодексах, а не в действующих только один год законах о бюджете.

Следовательно, наиболее значимые реальные доходы центр  оставляет за собой, строго регламентируя  даже крайне ограниченные собственные  налоговые источники субъектов  Федерации. Такое «совершенствование»  системы межбюджетных отношений  и региональных финансов, естественно, не отвечает основополагающим принципам  бюджетного федерализма. Было принято решение подготовить новую программу. В новой программе по развитию бюджетного федерализма в России поставлены следующие задачи.

В первую очередь необходимо сделать стабильной систему межбюджетных трансфертов, чтобы она не менялась каждый год  принципиально. Мы переходим к среднесрочному бюджетному планированию. И межбюджетные трансферты должны быть стабильны на среднесрочную перспективу, чтобы  субъекты Российской Федерации могли  планировать и прогнозировать объем  ресурсов, который будет у них  не только на очередной финансовый год, но и на среднесрочную перспективу  могли бы планировать объем доходной базы бюджета. Уже создан ряд отдельных  инструментов, например, в Бюджетном  кодексе прописана необходимость  индексации фонда финансовой поддержки  территорий ежегодно на уровне инфляции. В этом году мы пошли на больший  шаг, проиндексировав фонд финансовой поддержки на тот уровень инфляции, который фактически сложился за последние  три года, а не исходя из планового уровня инфляции, как это считалось ранее.

Необходимо  отказаться от внесения изменений в  налоговое и бюджетное законодательство, которые бы ущемляли интересы субъектов  Российской Федерации. Зачастую мы видим, что вносятся изменения в налоговое  законодательство, которые приводят к сокращению ресурсной базы бюджетов субъектов. Казалось бы, после разграничения  полномочий принятие таких решений  должно компенсироваться в полном объеме тем уровнем власти, которая принимает  такие решения. Но в отношении  налогового законодательства не всегда это происходит. Надо четко понимать, что, если вносятся изменения в налоговое  законодательство, затрагивающие интересы субъектов Российской Федерации, нужно искать замещение этих средств в виде финансовой помощи, а лучше всего постараться минимизировать такие изменения, с тем чтобы налоговая база была стабильной.

Следующий вопрос, на который, будет обращено внимание в новой программе, это  то, что Правительство намерено создать  порядок контроля и мониторинг за передаваемыми полномочиями. В каждом субъекте Российской Федерации делегируются полномочия в соответствии с законодательством. На вопрос как реализуются эти  полномочия в том или ином субъекте, Правительство лишь имеет информацию по отчетности. А как на самом  деле доходят эти средства до граждан, до конкретных получателей, вот этот вопрос, который требует дополнительного  рассмотрения и создания целой системы  министерств, ведомств, субъектов Российской Федерации о реализации тех или  иных полномочий.

Существуют  разные точки зрения на вопрос о  том, присутствует ли бюджетный федерализм в России или нет. Например, Л. Ю. Рокецкий, председатель Комитета по вопросам местного самоуправления, утверждает, что «у нас отсутствует бюджетный федерализм». Свою точку зрения он доказывает на примере закона «О бюджете», он говорит, что в консолидированном бюджете России учитываются только два вида бюджета: федеральный и немного региональный. Местный же растворился в региональном. Другие же, например, Н. С. Максимова, заместитель председателя Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, утверждают, что в целом курс на развитие бюджетного федерализма дает свои плоды. Появляется некая колея, в которой работают все, появляются правила, которые становятся понятными и ясными всем.

Если  судить объективно, то в России в  настоящее время сложилась следующая  ситуация: элементарная база для развития бюджетного федерализма создана. Но какого качества эта база?

Конечно, на данной стадии развития бюджетного федерализма в России, много проблем. Я не буду останавливаться на том, что уже говорилось о централизации  налогово-бюджетных отношений, о  том, что нарушается принцип самостоятельности  бюджетов субъектов Федерации, муниципалитетов, о том, что существующая на сегодняшний  день система финансовых трансфертов  все-таки рассчитана не на развитие регионов, а просто на финансовую помощь (подробнее  о проблемах смотрите следующий пункт).

Личная  и ведомственная власть продолжают играть важную роль в межбюджетных отношениях в России, особенно в  отношениях между региональными  и местными органами власти. Например, вместо того, чтобы придерживаться бюджета, местные правительства  зачастую вынуждены выполнять финансовые распоряжения сверху, которые обычно передаются в форме телеграмм  или посредством неофициального телефонного звонка, в обход официальных  способов связи. С другой стороны, неформальные отношения с правительствами  верхнего уровня позволяют местным  чиновникам добиваться благоприятных  финансовых условий для своих  муниципальных образований. Такая  деятельность приводит к отсутствию открытости и неэффективной работе. 

Таким образом, демократическая дисциплина и упорядоченное  гражданское общество в России еще  не созданы. В зрелых демократических обществах выборные чиновники из различных партий и различных уровней власти работают вместе для создания новых законов на основе консенсуса и компромиссов. В России конструктивное сотрудничество между правительствами трех уровней подменяется своего рода торгом. Межбюджетные обязательства не рассматриваются как формальные контрактные обязательства ни фактически, ни по закону. В результате, финансовая дисциплина межбюджетных отношений гораздо слабее, чем в частном секторе России.

В целом  федерализм не является приоритетным направлением, и реформа межбюджетных отношений играет подчиненную роль по отношению к другим реформам. Другие основные структурные реформы  общественных институтов, таких как  правовая система, плохо скоординированы  или вообще не скоординированы с  текущей реформой межбюджетных отношений. Это объясняется тем, что федеральное  правительство еще не сформулировало долгосрочную стратегию социального  и экономического развития страны, которая позволила бы координировать экономическую и финансовую деятельность всех членов Федерации.

С моей точки  зрения, те достижения, которые были получены в результате реализации программы  бюджетного федерализма, а о них  тут говорилось, и они на самом  деле бесспорны. Но есть одно обстоятельство, которое не позволяет благостно  смотреть на эту реализацию. Дело в  том, что по формальным критериям  — да, у нас есть и распределение  полномочий, и распределение доходных источников, распределение расходных  полномочий аккуратное по всем уровням. Но на самом деле мы в результате получили не бюджетный федерализм. Бюджетный федерализм – это не самоцель, а инструмент реализации федеративным государством своих функций. В России же наоборот мы средствами бюджетного федерализма хотим как-то сохранить наше федеративное устройство.

2. Основные проблемы бюджетного  федерализма в России в настоящее  время

В области  бюджетного федерализма в настоящее  время существует множество крупных  правовых проблем. К числу таковых  следует отнести и конституционно-правовые проблемы российского бюджетного федерализма, насущная необходимость комплексного изучения которых особенно усилилась  в последние годы.

Отсутствуют базовые законы в сфере федерализма. Этот пробел восполняют внутригосударственные договоры и соглашения, способствующие конкретизации общих принципов и направлений государственной, региональной и национальной политики. Заключено 42 договора с органами власти 46 субъектов РФ и более 250 соглашений.

Представляется, что для правового обеспечения  бюджетного федерализма в России необходимо: а) четко разграничить в  законодательстве расходы за каждым звеном бюджетной системы РФ; б) закрепить  в законодательстве собственные  достаточные источники доходов  для субъектов РФ, а также установить общефедеральные источники доходов; в) определить принципы построения бюджетных  отношений между Федерацией и  субъектами РФ и закрепить их формы.

Самым важным недостатком современной модели бюджетного федерализма в России является то, что федерализм имеет  отношение больше к федеральному правительству, чем к эффективным  экономическим и финансовым отношениям между федеральным правительством и органами власти субъектов Федерации.

Продолжающаяся  модернизация бухгалтерского учета  и отчетности повышает открытость российской системы бюджетного федерализма, но еще больше централизует ее. На практике это позволяет правительствам более  высокого уровня осуществлять надзор и контроль за местными финансами, однако не облегчает доступ населения и инвесторов к региональной и местной информации финансового характера и не способствует росту финансовой ответственности региональных и местных органов власти.

Бухгалтерские отделы большинства местных и  региональных органов власти загружены  ненужной бюрократической отчетностью  и имеют раздутый штат сотрудников  по сравнению с бухгалтериями  в более развитых европейских  странах. Наиболее действенным стимулом финансовой открытости в России продолжают оставаться федеральный надзор и  контроль вместо усиления подотчетности  или более автономного руководства  на региональном и местном уровнях. Федеральные и региональные казначейства часто злоупотребляют властью и  играют роль «финансовой полиции» для  бюджетных организаций на региональном и местном уровнях. Вместо того, чтобы просто выполнять функции расчетно-кассового обслуживания и предоставлять услуги по управлению ликвидностью для бюджетных организаций, казначейства иногда принимают на себя такую важную функцию региональных и местных правительств, как контроль над эффективностью бюджетных расходов, потребности в закупках, и влияют на принятие других региональных и местных деловых решений. Предложенные поправки к Бюджетному кодексу требуют, чтобы все расчетные операции региональных бюджетов совершались через федеральное казначейство.

Популистские  финансовые кампании, организованные федеральным правительством, такие  как массовые выплаты задолженностей по зарплате бюджетникам, полностью игнорируют рамки политического федерализма. Это также ложится огромным дополнительным бременем на плечи региональных и местных органов власти и ограничивает их финансовую гибкость. Не делегирование ответственности и управленческой подотчетности, а традиционная зависимость от указаний сверху продолжает преобладать на более низких (в особенности на муниципальном) уровнях власти. Спонтанный, быстрый рост демократии снизу тормозится забюрократизированными местными органами власти и иерархической политической культурой. Делегирование государственных полномочий местным органам власти обусловлено федеральными законами и не может оспариваться или отвергаться муниципалитетами. Формула, в соответствии с которой местные органы власти получают компенсацию за исполнение государственных полномочий, также не может быть оспорена.

Весьма  актуальной остается и проблема формирования и управления бюджетами муниципальных  образований. Без расширения прав местного самоуправления по вопросам как доходных, так и расходных полномочий бюджета  принципы местного самоуправления, закрепленные в Конституции, останутся попросту декларированными. Местные бюджеты, при их продекларированной самостоятельности, фактически формируются субъектами Федерации. Собственные доходы составляют незначительную долю в общем объеме доходов местных бюджетов. Недостатком  местных бюджетов является низкий уровень  собственных доходов по сравнению  с отчислениями от регулирующих налогов.

Принят  ряд федеральных законов и  более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления. Кроме того, наблюдается процесс принятия законов, связанных с передачей органам местного самоуправления исполнения ряда государственных полномочий без их правовой увязки с федеральным законодательством.

Бюджетному  федерализму в России для дальнейшего  развития и эффективного действия не хватает Конституционного закрепления. Существующие пробелы в Конституции, касающиеся общих вопросов бюджета, бюджетного процесса, бюджетного выравнивания и других, порождают проблемы в  текущем законодательстве (коллизию норм, например). Неопределенность содержания законодательного регулирования, допускает  возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона.

Взаимодействие  между федеральным и региональными бюджетами проявляется в полной мере через механизм предоставления межбюджетных трансфертов. В интересах федерального центра разработать и довести до регионов рекомендации по программам бюджетного оздоровления, следование которым будет важнейшим условием выделения финансовой помощи. Оздоровлению региональных бюджетов будет способствовать упорядочение бюджетного процесса в регионах: обеспечение «прозрачности» статей бюджета, их соответствие федеральной бюджетной классификации, консолидация в бюджет региональных внебюджетных фондов, казначейское исполнение бюджетов.