Формирование российской модели бюджетного федерализма

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. №849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» были созданы семь округов (Центральный федеральный округ, Северо-Западный федеральный округ, Южный федеральный округ, Приволжский федеральный округ, Уральский федеральный округ, Сибирский федеральный округ, Дальневосточный федеральный округ).

Создание федеральных  округов помогало усилить управленческую иерархию через создание института ответственных федеральных контролеров за теми или иными географическими блоками российских регионов. Созданные федеральные округа не являлись элементами конституционно или законодательно закрепленного административно-территориального деления страны. Тем не менее они стали новой значимой реалией государственного управления, в рамках которой решались и решаются - прежде всего через механизмы президентской ветви власти - стратегические задачи развития страны. Данный институт составляет стержень вертикали исполнительной власти это инструмент политики главы государства в территориальном измерении, один из способов разрешения противоречий между центром и регионами.

В соответствии с нормами  внесенных законопроектов президент  России усиливал контроль над действиями руководителей администраций регионов, поскольку получил возможность  отстранения их от должности при  неоднократных нарушениях Конституции Российской Федерации или федерального законодательства.

В ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ В.В. Путин определил свои президентские права как возможность федерального вмешательства в ситуации, «когда органами власти на местах попираются Конституция России и федеральные законы, нарушаются единые права и свободы граждан России». Губернаторы, в соответствии с поправками к Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления в России, получили возможность отстранять от должностей глав органов местного самоуправления.

«Предложенные политические реформы, по мнению главы государства, должны были привести к созданию системы сильной и ответственной государственной власти на всех уровнях. Практически все предложения президента из пакета законопроектов, реформирующих федеративные отношения, были приняты Государственной думой и Советом Федерации. Вступил в силу закон «Об изменении порядка формирования Совета Федерации», и в конце 2000 года в результате выборов в регионах персональный состав Совета Федерации стал обновляться.

Действия президента в 2000 году стали олицетворением стратегии  прорыва в реформировании политической системы России и, несомненно, способствовали укреплению доверия населения к  центральной власти. Президентом страны была поставлена задача, направленная на сохранение единства и Целостности страны, утверждение верховенства федерального законодательства как основополагающего принципа федеративного устройства, преодоление тенденций ослабления центральной власти. Приведение в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами нормативных и правовых актов субъектов Федерации стало первым шагом на пути реализации этой задачи. Процесс гармонизации законодательства сопровождался приостановкой в первом полугодии 2000 года действия ряда нормативно-правовых актов органов государственной власти отдельных субъектов РФ, противоречащих Основному Закону страны. По данным Минюста России, треть правовых актов, принимавшихся органами власти всех уровней, не соответствовали федеральному законодательству»/12, с.9/.

Успешное применение принципов и методов федерализма  при урегулировании внутренних дезинтеграционных  конфликтов, комплексно использованных В.В. Путиным, подтверждает тезу о том, что федерализм представляет собой своеобразную альтернативу глобализации. Федерализм предусматривает такой политический порядок, который в состоянии обеспечить свободу политического самовыражения как небольшого сообщества, так и объединенного многообразия сообществ посредством разграничения властных полномочий в системе государственного управления.

Осознание высокой степени  вероятности распада страны заставило  президента В.В. Путина прибегнуть к  управленческим решениям, которые хотя и ограничивали свободу субъектов  в рамках федеративных отношений, но позволяли укрепить Федерацию структурно и гарантировать единство и целостность страны. Вместе с тем необходимо было сохранить в системе управления принципы демократизма и гарантировать, прежде всего, защиту интересов граждан Российской Федерации.

«Известный российский экономист С.Д. Валентей отмечал, что «особенность следующего этапа видится в том, что, лавируя между Сциллой унитаризма и Харибдой псевдофедерализма, предстоит заложить экономические и правовые основы реального федерализма. И времени для этого потребуется тем больше, чем дольше верховная власть будет приходить к пониманию, что наименее конфликтной и наиболее эффективной моделью, гарантирующей развитие демократии и формирование социально ориентированной экономики в России, является федеративная форма государственности». Концепция, предложенная Комиссией Д.Н. Козака президенту России и всем властным структурам, исходила из неизменности положенний Конституции Российской Федерации, касающихся разграничения предметов ведения и полномочий.

Особую окраску «федеральному  присутствию» в рамках процесса укрепления «вертикали власти» придавал сложно устроенный механизм центральной исполнительной власти. Такого исполнительного механизма  не имела ни одна федерация в мире. Его структура по состоянию на 1 апреля 2005 г. включала один орган общей компетенции (правительство Российской Федерации) и 83 органа отраслевой (специальной) компетенции: 16 министерств, 34 службы и 33 агентства, каждый из которых мог находиться в ведении или правительства или президента РФ. Президент РФ осуществлял руководство двадцатью органами: пятью министерствами (которым были подведомственны 7 служб и одно агентство), а также непосредственно пятью службами и двумя агентствами. Правительство РФ осуществляло руководство 63 органами: 11 министерствами (которым были подведомственны 16 служб и 26 агентств), а также непосредственно 26 службами и четырьмя агентствами. При этом девять министерств осуществляли руководство деятельностью, как федеральных служб, так и федеральных агентств» /4, с.38/.

Суммируя результаты политических реформ В.В. Путина 2000-2008 гг., можно отметить, что этот период стал олицетворением стратегии политической трансформации российского государства. Но эту трансформацию нельзя оценивать лишь со знаком «плюс».

Предпринятые в новом десятилетии руководством страны меры позволили стабилизировать законодательную базу федеративных отношений. Однако в силу определенной инерции, присущей нашей стране, процессы не зафиксировались на наиболее оптимальной отметке, а продолжили свое дальнейшее развитие уже в несколько ином направлении. Избыточная децентрализация власти и ресурсов стала постепенно сменяться ее избыточной централизацией, относительная стабилизация правового поля - новым витком реформирования территориальных основ функционирования публичной власти. Вступили в активную стадию крупномасштабные реформы - федеративная, административная, правительственная, социальная и др. Одновременно с этим началась систематизация законодательства всех уровней, стартовало укрупнение субъектов Российской Федерации. В результате реформ, непрекращающейся смены «правил игры» начала нарастать разбалансированность государственного механизма.

Современный период стал складываться с избранием президента Медведева и продолжается сегодня.

Уже сейчас можно говорить об определенных ярко выраженных тенденциях продолжения курса Путина. Внесены  первые серьезные поправки в Конституцию  РФ, разработаны чрезвычайные меры по преодолению экономического кризиса. Кадровая политика, унаследованная от президента В. Путина, была продолжена.

Стремление регионов к самостоятельности отвечало и отвечает логике эволюции российской демократической федеративной государственности. В транзитивной ситуации именно федерализм, как гибкая и действенная форма государственной власти, как демократический принцип обустройства социума и средство обеспечения стабильности и согласия между всеми составляющими федерального сообщества, стоит в повестке дня. Речь идет о формировании, в конечном итоге, такого типа федерации, который предполагает организацию отношений между центром и регионами на основе партнерства, разграничения предметов ведения и полномочий. Центр и регионы должны обладать правами, обязанностями и ресурсами, которые были бы адекватны их базовым целям и функциям.

В целом путь дальнейшего  совершенствования и развития России как федерации является сложным  и трудным процессом, требующим  значительных усилий как со стороны  центра, так и субъектов РФ.

РАЗДЕЛ 2. ОСОБЕННОСТИ  БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

2.1. РОССИЙСКАЯ  МОДЕЛЬ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Сегодня важным объектом исследования ученых стала являться политика государственных и муниципальных  органов власти, осуществляемая в  бюджетной сфере, которая во многом определяет социально-экономическое положение в регионах, в стране, обеспечивает компромиссные решения, что сказывается на реформировании гражданского общества и реализации демократических институтов российского государства.

Особенности российской модели бюджетного федерализма представляются интересными для изучения, тем более учитывая особенности межстранового сравнения. Исследования модели позволяют уточнить имеющиеся характеристики, раскрыть новые черты, осуществить прогнозирование по преобразованию российской модели бюджетного федерализма.

Одна из проблем современной  России в том, что в недавнем прошлом  она имела форму взаимоотношений, далекую от общепринятого понимания  федерализма. Как результат –  исторически сложившееся неравенство  прав между республиками, областями  и краями трансформировалось в неравенство их экономических потенциалов. И если в условиях сильного централизованного государства оно более или менее успешно нивелировалось центром, то в условиях рынка обострилось. Поэтому сегодня существует острая необходимость выработки модели бюджетных отношений, соответствующей новому устройству страны.

В условиях строительства  бюджетной системы государства, в которой каждый бюджет должен быть самостоятельным и автономным, основой  построения должен быть бюджетный федерализм, который является, по мнению большинства исследователей и практиков, важнейшим аспектом федерализма в целом.

До сегодняшнего дня  продолжается процесс дифференциации регионов по бюджетным возможностям и потребностям. Если разрыв между  наиболее и наименее экономически обеспеченными регионами страны по показателю валового регионального продукта (ВРП) на душу населения составлял в 2003 году 59 раз (в 63 субъектах Федерации этот показатель находился на уровне ниже среднероссийского ВРП), то по оценке в 2007 году – более 80 раз (68 субъектов находились на уровне ниже среднего ВРП).

Также наблюдаются значительные межрегиональные диспропорции в  среднемесячной заработной плате и  в величине прожиточного минимума. За последние годы удалось добиться некоторого снижения межрегионального неравенства в заработной плате, перестало расти межрегиональное неравенство в душевых доходах населения. Однако неравенство доходов 10% самых богатых и 10% самых бедных групп населения не только не снижается, но и даже возрастает. Разница между 10 наиболее финансово обеспеченными и 10 наименее обеспеченными субъектами РФ по уровню собственных бюджетных возможностей составляет около 14 раз.

Существуют громадные  различия и в степени зависимости  отдельных субъектов Федерации  от федеральных субсидий и трансфертов. Так, например, в 1996 г. доходная часть бюджета Ингушетии примерно на 79,3% формировалась за счет федеральных трансфертов, тогда как для Липецкой области соответствующий показатель составлял 1,2%. Таким образом, мы видим, что некоторые регионы в значительной степени или даже почти полностью зависят от федеральной помощи. Принципиальное политическое значение имеет тот факт, что к числу финансово зависимых регионов относится большинство республик, а это в сложившейся ситуации резко сокращает их политические притязания.

Ярко выраженную группу высокодотационных субъектов федерации  составляют республики Северного Кавказа. Порядка 80% составляет уровень финансовой зависимости Дагестана, более 70% - Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, а в 2003 г. и Северной Осетии. В Адыгее и Калмыкии уровень финансовой зависимости также очень велик и превышает 50 %.

Аналогичная ситуация характеризует  и сибирские республики. В Туве уровень финансовой зависимости  превышает 80%, в Республике Алтай  – 60%, в Бурятии – 50%. Высоким является уровень финансовой зависимости в Марий Эл (более 50%). Что касается остальных республик, то и здесь отмечается слабость собственной финансовой базы. В Мордовии рассматриваемые показатели ранее колебались на уровне 40-50%[3], в Чувашии – около 35-40%.

Что касается «русских» регионов, то уровень их финансовой зависимости  в целом ниже. Однако можно выделить группу областей, в которых уровень  финансовой зависимости в последние  годы превышает 40-50%. В нее входят отдельные области Центральной России (Брянская, Ивановская, Костромская, Тамбовская), Псковская и Пензенская области, на Востоке страны – Курганская, Читинская, Амурская, Камчатская, Магаданская области и Алтайский край. В основном это небольшие депрессивные регионы, а из крупных регионов в число самых финансово зависимых попал Алтайский край.

В предложенной для использования  в России модели бюджетного федерализма, построенной по образцу развитых федеративных государств, зачастую, не учитывалась не имеющая аналогов в мире дифференциация региональных особенностей и условий, которые  в нашей стране настолько велики, что использование бюджетно-финансовых методов выравнивания, принятых в развитых федерациях, оказывается практически неприменимым в России.

Надо принимать во внимание и то, что становление  системы бюджетного федерализма  в России проходит в ситуации, одновременно формируемой двумя доминантными факторами: долговременным системным кризисом и глубоким преобразованием практически всех сторон жизнедеятельности общества. Разумеется, столь важную и сложную для страны проблему невозможно эффективно решать без использования международного опыта. В этом плане представляется теоретически и практически продуктивным подход ученых Института системного анализа РАН В. Лексина и А. Швецова, полагающих, что анализ построения бюджетно-налоговых систем в государствах федеративного устройства позволяет выделить определенные универсальные положения, которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма. К ним аналитики относят: