Формирование российской модели бюджетного федерализма

- сосуществование нескольких  уровней бюджетно-налоговой системы, соответствующих уровням территориально-политического и территориально-административного устройства страны;

- законодательное или  договорное распределение полномочий  и ответственности каждого из  указанных уровней власти за  конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;

- наличие устойчивых  представлений (они могут быть  закреплены в нормативах) о величине  необходимых и достаточных расходов  для самостоятельной реализации  каждым уровнем власти его  полномочий и ответственности; 

- использование надежных  и общепризнанных субъектами  Федерации способов учета их  особенностей для корректировки  величины вышеуказанных расходов (или их нормативов);

- сложившееся в соответствии  с законом и исходящее из  критерия достаточности для покрытия нормативно распределяемых расходов закрепление за каждым уровнем бюджетно-налоговой системы (федеральным, региональным и местным) налоговых и налоговых доходных источников;

- установление в классификации  расходов федерального и региональных  бюджетов специальных позиций финансирования таких направлений региональной политики федеративного государства, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно распределяемых расходов (так называемое «горизонтальное бюджетное выравнивание» с помощью дотаций, субсидий, субвенций), реализация программ селективной поддержки развития отдельных регионов, принятие мер по чрезвычайной поддержке депрессивных территорий и т.п.

Все эти характеристики стандартной модели бюджетного федерализма претерпевают неизбежные изменения при ее адаптации к условиям конкретного федеративного государства. Именно тогда «стандарт» надо приспосабливать к характерному только для данной страны и для данного периода ее истории множеству взаимосвязанных задач социального, экономического и регионального развития. По этой причине бюджетный федерализм нельзя рассматривать лишь как совокупность финансовых схем и механизмов, внедрение которых является самоцелью.

Исследование российской модели бюджетного федерализма российскими и зарубежными учеными позволяет выделить следующие ее черты:

1) модель централизована;

2) российскую модель  бюджетного федерализма можно  охарактеризовать как плановую  и прогностическую; 

3) модель дифференцирована.

Следует обратить внимание, что это не исчерпывающий список черт, которые присуще российской модели бюджетного федерализма.

Анализ реального состояния  дел в бюджетной сфере РФ позволяет  сделать вывод, что в России с  начала XXI в. федеральный центр проводил политику частичной финансовой централизации, которая сочеталась с политической централизацией. И сегодня финансовую помощь из федерального бюджета в том или ином виде получают все субъекты Федерации. Основная доля этой помощи приходится на дотации из Фонда финансовой поддержки регионов (порядка 75 субъектов Федерации ежегодно претендуют на дотацию из ФФПР).

На наш взгляд, внутренняя политика федеративного государства  должна строиться на разумном сочетании  децентрализации и централизации, что развивает политическую и  финансовую самостоятельность членов Федерации в условиях укрепления единства и целостности государства.

В зарубежной и отечественной  науке выделяют симметричные и асимметричные  федерации. В недавнем прошлом российскими, и зарубежными исследователями  российский федерализм оценивается как асимметричный.

Государственная стратегия  по модификации федеративных отношений  в России повлекла асимметрию в российском федерализме, что отразилось и в  модели бюджетного федерализма. Асимметрия в бюджетном федерализме России появилась с подписанием федеральным Центром в начале и середине 1990-х гг. с некоторыми республиками и территориальными единицами: Якутией, Татарстаном, Башкортостаном, Свердловской, Калининградской областями, - специфических договоров, предоставляющих особые бюджетные льготы и режимы.

Асимметрия в бюджетном  федерализме проявлялась в предоставлении особых льгот для отдельных территорий. Следует помнить, что сегодня Бюджетный Кодекс РФ устанавливает в статье 132 принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, который предполагает установление единых для всех субъектов нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты регионов и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов.

Укрепление единого  экономического пространства России, стремление уменьшить число регионов-реципиентов не должно подталкивать федеральный центр к нарушению принципа равноправия субъектов Российской Федерации между собой и с федеральным центром, к изменению их статуса.

«Бюджетная асимметрия» характеризуется практиками как сложная «политизированная» проблема, которую следует решать в ходе становления бюджетного федерализма. Не исключено, что в нашем государстве допустимы элементы асимметрии с целью выравнивания социально-экономического положения субъектов, но асимметрия не должна затрагивать политико-правовой статус федератов, и порождать вопросы о социальной справедливости, вызывать сомнения в реальном утверждении демократических основ государственной власти.

Российская внутренняя политика в качестве одной из целей имеет дальнейшую политическую социализацию, улучшение социально-экономического положения страны, что увязывается центром с конкретными сроками. В 1998 г. были приняты Программа стабилизации экономики и финансов, Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг., Бюджетные послания Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике (2000- 2010 гг.), Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации на 2002-2010 гг. и до 2015 года (ФИПСРР)», Программа развития бюджетного федерализма в России до 2005 г. Исходя из вышеуказанных документов, мы полагаем, что российскую модель бюджетного федерализма можно обозначить как плановую и прогностическую.

Многоуровневость власти в России влечет распределение бюджетных  средств между уровнями власти, а  также по наиболее важным направлениям. Уровни власти — государственные  и местное самоуправление - осуществляют бюджетные полномочия в рамках бюджетной компетенции, очерченной бюджетным законодательством. Поскольку весь комплекс бюджетных возможно­стей, прав и обязанностей разделен на составляющие по сформировавшимся в России уровням власти, то модель института российского бюджетного федерализма дифференцирована. Во многих ситуациях успех бюджетной деятельности зависит от взаимодействия всех территориальных субъектов бюджетного права.

Анализ межбюджетных потоков показывает, что основная доля финансовых средств из федерального бюджета до сих пор проходит через бюджет субъекта Федерации транзитом до своего конечного назначения – местных бюджетов. Субъекты Федерации передают местным органам власти почти 70% полученных из федерального бюджета средств. Процесс передачи этих средств остается непрозрачным и не вполне формализованным. Формирование доходной части бюджетов продолжает осуществляться в основном не за счет собственных доходов, а путем отчислений от регулирующих доходов. Даже с учетом этого местным бюджетам катастрофически не хватает финансовых ресурсов. И нужно учитывать, что местные бюджеты играют важную роль в процессе социально-экономического развития России и регионов.

Российская модель бюджетного федерализма отражает специфику  федеративного строительства в  нашем государстве. Исследование модели бюджетного федерализма в России настоятельно необходимо для выявления ее специфики и выработки предложений для укрепления тех черт, которые могут быть оценены как положительные и необходимые для решения проблем российского государства. Россия должна, используя богатый мировой опыт, найти свои пути решения проблем бюджетного федерализма.

2.2. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ

В соответствии с “Программой  развития бюджетного федерализма” совершенствование  межбюджетных отношений в РФ будет проводиться по следующим направлениям:

- упорядочение бюджетного  устройства субъектов РФ;

- разграничение расходных  полномочий;

- разграничение налоговых  полномочий и доходных источников;

- совершенствование механизма  финансовой помощи другим уровням;

- улучшение управления  общественными финансами на региональном  и местном уровнях. 

Необходимость упорядочения бюджетного устройства субъектов РФ связано с существованием муниципальных  образований различных уровней, размытостью круга вопросов местного значения, неупорядоченностью территориального организации муниципальных образований.

В сфере совершенствования  разграничения расходных полномочий должны быть решены задачи более четкого  их разграничения между уровнями бюджетной системы в соответствии с теоретическими принципами, обеспечения самостоятельности региональных и местных органов власти в управлении расходами соответствующих бюджетов и ликвидации нефинансируемых федеральных мандатов.

В области разграничения  налоговых полномочий планируется существенно повысить роль собственных доходов региональных и местных бюджетов, уменьшив роль расщепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы в российской модели бюджетного федерализма.

Совершенствование механизма  предоставления финансовой помощи нижестоящим бюджетам будет направлено на выделение в общем объеме финансовой помощи текущей, инвестиционной, выравнивающей и инвестиционной составляющих. Кроме того, в результате реализации “Программы” финансовая помощь должна выделяться в соответствии с принципами стабильности (предсказуемости финансовой помощи) и прозрачности методик расчета.

В российской транзитивной ситуации именно федерализм, как демократический  принцип государственного обустройства социума и средство обеспечения  стабильности и согласия в отношениях между федеральным центром государств Большой Европы, стоит в повестке дня.

В современной Европе правомерно рассматривать федерализм в двух измерениях: в отдельно взятых европейских государствах и в  рамках Европейского Союза, т.е. в континентальном (межгосударственном) масштабе.

Федерализм как форма  государственного устройства, характеризующаяся  прежде всего распределением полномочий между уровнями власти внутри государства, твердо обосновался в ряде европейских  государств, таких как Германия, Австрия, Швейцария. Это, так называемая, «классика федерализма». В ряде европейских государств – Италии, Испании, Франции, Польше, Венгрии, Чехии, Словакии – имеет место регионализация, являющаяся шагом к федеральной модели. Процессы передачи полномочий затронули также и наиболее централизованное государство Европы – Великобританию, где в результате проведенных референдумов некоторые полномочия отошли от центрального правительства Шотландии и Уэльсу.

De facto федерализм складывается  на территории Европейского Союза, где отчетливо формируются три уровня власти: Европейского Союза, национальных государств, регионов и местных автономий в составе национальных государств. Каждый уровень имеет свой круг полномочий, причем основная тенденция состоит в передаче ряда полномочий национальных государств на высший уровень – органам Европейского Союза, и на низший уровень – европейским регионам.

Так, в законодательной  сфере полномочия распределены следующим  образом. Европейский Союз издает директивы. Национальные органы государственной власти принимают на их основе внутригосударственное законодательство. Европейские регионы либо применяют принятый закон, либо, если это регионы с законодательными полномочиями, имеющие кроме того еще и исключительную юрисдикцию, принимают региональные законы во исполнение решений ЕС.

Три уровня законодательной  власти особенно отчетливо проявляются  в федеративных государствах Европы , в которых субъекты федерации, обладающие законодательными полномочиями, начинают играть все более важную роль в формировании федеративной системы в рамках Европейского Союза. Они обеспечивают ее низший базовый уровень, привнося подлинный демократизм в процессы управления и реализуя принцип субсидиарности.

Состояние и перспективы  федеративных отношений в России — одна из наиболее актуальных проблем  российского общества. Все большее  число государственных деятелей, политиков и ученых начинает реально  осознавать, что для Российской Федерации  в начале нового века есть альтернатива — или она будет по-прежнему сверхцентрализованным унитарным государством, тяготеющим к режиму авторитарного типа, или же станет подлинно демократическим федеративным государством.

Федерализм в истинном смысле этого слова пока продолжает оставаться в значительной мере лишь ориентиром общественно-политического и экономического развития России, хотя в этом направлении и принят ряд необходимых решений. Однако, они, по сути, представляют собой лишь первые шаги к правовому государству и демократии, политическому плюрализму.

Речь идет о формировании такого типа федерализма, который предполагает организацию отношений между  Центром и регионами на основе партнерства, разграничения предметов  ведения и полномочий. При этом Центр и регионы соответственно должны обладать теми правами, обязанностями и ресурсами, которые адекватны их предназначению, задачам и функциям.

Российская Федерация  представляет собой исторически  уникальное явление. Форма ее государственного устройства менялась под воздействием различных факторов и, прежде всего, под влиянием многонационального состава населения. Своеобразие российского федерализма в том, что в нем сочетаются как территориальный, так и национально-территориальный принципы.