Казначейское исполнение бюджета

КАЗНАЧЕЙСКОЕ  ИСПОЛНЕНИЕ БЮДЖЕТА

 

1. ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ КАЗНАЧЕЙСТВА

 

Позитивное (хоть пока и  недостаточно быстрое) развитие российской экономики привело и к оживлению  бюджетов субъектов Федерации и  муниципальных образований. Со второй половины 1999 года стала явно просматриваться тенденция к уменьшению бюджетного дефицита. А, начиная с 2000 года, бюджеты отдельных субъектов Российской Федерации стали профицитными. Причин улучшений несколько. Во-первых, это особенность производственной базы региона, попавшего в весьма благоприятные внешнеэкономические условия. Во-вторых, произошла адаптация населения к уменьшению бюджетной обеспеченности, последовавшему после дефолта 1998 года. В-третьих, система управления бюджетом тоже настроилась на работу в новых условиях. Но в условиях стабилизации и даже роста бюджетных доходов резко возросла необходимость совершенствования систем контроля за расходами. Последнее предполагает, что существовавшая ранее система контроля не обеспечивала должного уровня контроля. До перехода на казначейское исполнение расходование бюджетных средств при исполнении бюджета осуществлялось по следующей схеме.

 

 

 

 

      Финансовые                                  Ассигнования                          Отчеты            

      средства

                                             Платежные

                                             поручения

 

        Финансовые

         Средства                                                               Договора

 

 

 

Рис. 1. Схема исполнения бюджета до перехода на казначейское исполнение

 

Финансовый орган администрации (финорган) в соответствии с Законом  о бюджете на очередной финансовый год (бюджетной росписью) плановым порядком переводил средства бюджета с общебюджетного счета на расчетные счета главных распорядителей бюджетных средств. Те, в свою очередь, согласно уже своим оперативным планам, распределяли и переводили средства на расчетные счета получателей бюджетных средств. И уже только получатели бюджетных средств переводили полученные деньги конечным потребителям - поставщикам в бюджетную сферу товаров и услуг. У этой, трехступенчатой, схемы, которая действовала в большинстве регионов РФ, есть несколько существенных недостатков.

1. Бюджетные средства со счета  финансового органа до счета конечного потребителя совершали довольно длительный "холостой" пробег. Это пробег достигал 3-10 (а иногда и более) дней. За этот срок деньги просто "не работали" на бюджет.

2. Бюджетные средства распылялись по счетам распорядителей и получателей бюджетных средств. На нескольких сотнях расчетных счетов оседали временно не используемые остатки бюджетных средств. Эти деньги тоже "не работали" на бюджет. До 20 процентов средств бюджета распылялись по "чужим" счетам. И для бюджета эти средства были недоступны.

3. Самый серьезный недостаток  такой многоуровневой системы  расходов в том, что практически  отсутствовала возможность для оперативного и полного текущего контроля за расходами со стороны финоргана. Действительно, финансовый орган администрации, который единолично отвечает за расходы бюджета перед Думой, от собственно расходов отдален. Более того, перед законодательным органом финансовый орган отчитывается за расходы на основе отчетов нижестоящих получателей бюджетных средств, но не по первичным платежным документам. Таким образом, фактически бюджетные средства расходуются бесконтрольно. Через 2-6 месяцев после расходов путем ревизии проверяется их правильность по бухгалтерским документам бюджетополучателей. Однако, расходы уже произведены, и остается лишь констатировать факт нецелевого использования бюджетных средств.

 

Такую организацию контроля расходов можно назвать "косвенной", т.е. при такой организации дел контроля как системы просто не существует.

Но чтобы ее построить, нужно  соответствующее технологическое решение. Таким решением стало казначейская система исполнения бюджета.

           Первый этап в становлении казначейской системы был организационным. До начала 2000-х годов были созданы территориальные управления Федерального казначейства, отделения Федерального казначейства в каждом районе и начали производиться операции через счета Федерального казначейства в Банке России.

 Второй этап –  это создание нормативно правовой  базы деятельности Федерального  казначейства. В этот период был  введен в действие Бюджетный кодекс Российской Федерации, в котором была законодательно закреплена казначейская система исполнения бюджетов. На органы исполнительной власти возложена организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Главным принципом исполнения бюджетов на казначейской основе является принцип единства кассы, установленный статьей 216 Бюджетного кодекса РФ. Он предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета.

Суть казначейской системы исполнения бюджета в следующем.

 

 

 

                                                                                                                                              Отчеты

 

                                                                                                  Договора

 

 

Рис.2. Казначейская схема  исполнения бюджета

 

 

 При финансировании  распорядителей и получателей  бюджетных средств собственно деньги не перемещаются как раньше со счета на счет, а остаются на едином счете бюджета у финоргана. При казначейской системе к распорядителям бюджетных средств и далее к получателям приходят не "живые" деньги на расчетные счета, а только информация о них. И только в момент собственно расхода (по представлению бюджетополучателем всех необходимых первичных документов в финорган) реальные деньги списываются с единого бюджетного счета (со счета казначейства) на счет исполнителя регионального заказа.

Преимущество казначейской системы очевидно: пока в процессе финансирования в бюджетной системе "ходит" информация, бюджетные деньги, находясь в единоличном распоряжении финоргана, работают на бюджет. Бюджет имеет теперь временной запас. Однако, основной целью является не это. Самое главное, что теперь финансовый орган получает возможность контролировать и направлять движение буквально каждой бюджетной копейки. Теперь ВСЕ платежные документы бюджета проходят через ОДНИ руки - руки казначея.

Понято, что такой контроль добавляет финоргану работы. Число обрабатываемых теперь платежных документов возрастает в 20-30 раз. С таким потоком информации без автоматизации процесса обработки не справиться. И приходится модернизировать системы автоматизированного управления бюджетом. А это стоит затрат. Но эти затраты более чем оправданы. Практический опыт регионов и муниципальных образований, перешедших на казначейское исполнение бюджета, показывает: затраты на внедрение казначейских систем исполнения окупаются за 3-4 месяца после начала их эксплуатации.

И еще об одном следует  сказать. Бюджетный кодекс и Федеральный Закон "О федеральном бюджете на 2001 год" предлагают переводить свои бюджеты на обслуживание в отделения Федерального казначейства. Эти строки Федерального Закона часто трактуются как попытки федеральной власти подменить собой многотрудную и кропотливую работу финансовых органов на местах. Или попыткой Федерации заглянуть в расчетные счета бюджетов. Однако, это не так. Что касается второго, то бюджеты и так хранят свои средства на счетах "очень федерального" учреждения - Центрального Банка России. А что касается подмены, то никогда у федерального казначейства не хватит сил заменить собой десятки тысяч финорганов. Федеральному казначейству отводится лишь роль "кассового оператора" бюджетов. Но, даже использование отделений Федерального казначейства в качестве кассовых операторов регионального бюджета не заменит необходимости налаживать собственно казначейское исполнение внутри бюджетной сферы города. Контроль расходов нужен не столько Федерации, сколько городу и горожанам.

И еще один момент. Переход  на казначейское исполнение бюджета - это большая работа, затрагивающая  весь процесс управления бюджетным  процессом. Поэтому, такая paбота должна сопровождаться соответствующими изменениями в нормативно-правовой базе, организационном и программно-техническом обеспечении управления бюджетом. Эту работу финоргану можно и должно проводить только под руководством исполнительной и в тесном взаимодействии с законодательной властью.

 

В г. Тюмени с 01.08.2000 г. начался  процесс перехода на казначейскую систему  исполнения бюджета.

Постановлением Главы  города от 16.02.2000 г. N 7 "О реформировании структуры администрации г. Тюмени, аппарата Главы города" казначейское исполнение бюджета города Тюмени было поручено финансово-казначейскому управлению, преобразованному из финансового управления. Реорганизация финансово-казначейского управления преследовала цель: проведение единой финансовой политики и осуществление общего руководства финансовыми ресурсами в г. Тюмени, организацию казначейского исполнения и казначейское исполнение бюджета города, управление счетами бюджета города и бюджетными средствами, осуществление платежей за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

На момент перевода бюджета  на казначейскую систему исполнения, готовых методик построения казначейской системы не было. В связи с этим, проведя тщательный анализ предлагаемых компьютерных технологий, финансово-казначейское управление совместно с муниципальным учреждением "Городской центр информатизации" приняли решение: программу "1-С предприятие" - "Муниципальный бюджет" адаптировать к условиям работы казначейства города Тюмени.

По реорганизации бюджетной  работы в течение первой половины 2000 года была проведена работа и определены необходимые технологические и технические мероприятия для перехода на казначейскую систему:

- внедрение технологии  финансирования с единого счета;

- создание в структуре  ФКУ отдела казначейского исполнения бюджета, отдела учета поступления налогов и сборов;

обучение персонала  работе на программе;

изменение документооборота;

взаимодействие с ГРКЦ, ГНИ, ФК и государственными внебюджетными  фондами;

- организация и проведение  совещаний, семинаров с руководителями и главными бухгалтерами структурных подразделений и муниципальных учреждений, переходящих на казначейское исполнение сметы расходов;

- разработка инструкций по работе  в новых условиях.

 

С целью организации учета поступления доходов в бюджет города был создан отдел учета поступления налогов и сборов. Со времени организации отдела была проделана следующая работа:

1. Работниками отдела освоены  учебная и рабочие версии учета  доходов программы "Муниципальный  бюджет".

Выписки банка отдел получает по электронной связи, и утром работник отдела забирает выписку на бумажных носителях.

2. На 01.10.2000 г. в программу внесены  данные по доходам, поступившим  в доход местного бюджета за 9 месяцев 2000 г. только по денежным  поступлениям.

3. Произведена детализация поступающих доходов по бюджетной классификации доходов для внутреннего пользования, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации РФ;

созданы справочники по налоговым  инспекциям, органам федерального казначейства (детализированы), также детализированы прямые поступления на счет местного бюджета.

Это позволит иметь информацию по поступившим доходам:

- в разрезе доходных источников  по бюджетной классификации - всего по городу;

- в разрезе доходных источников  по каждой налоговой инспекции (отчислениям ГосНИ);

- в разрезе доходных источников  по отчислениям УФК и ОФК;

- по денежным расчетам в разрезе  ГосНИ;

- по прямым поступлениям на  счет финансово-казначейского управления, минуя счета ОФК и ГосНИ  (в разрезе ГосНИ);

- по плательщику в разрезе бюджетной классификации доходов.

4. Проработаны выходные формы  - реестры поступивших доходов,  ведомости и журнал внебанковских  операций, ведомость и журнал  возвратов" анализ исполнения  доходной части, сводка о поступлении  доходов; формы актов сверки с налоговыми инспекциями по денежным расчетам, rio поступившим налогам и другим платежам.