ОСОБЕННОСТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

Для использования в  деятельности Счетной палаты Российской Федерации в 2003 году автором были предложены «Методические рекомендации по проведению в Министерстве финансов Российской Федерации проверки исполнения федерального бюджета в части остатков средств федерального бюджета».

Публикации. По материалам диссертации опубликовано шесть работ (авторский объем - 3,7 п. л.), в том числе две работы - в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией для публикаций результатов диссертаций (авторский объем - 0,8 п. л.).

Структура и  объем диссертации. Цель и логика исследования обусловили его структуру. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии (149 наименований), 15 приложений, содержит 11 таблиц и 26 рисунков.

 

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

 

Во введении диссертантом обоснована актуальность выбранной темы исследования, показана степень разработанности проблемы, указаны цель, задачи, объект, предмет, теоретические и методологические основы и эмпирическая, а также информационная базы исследования; определены научная новизна, положения, выносимые на защиту, теоретическое значение и практическая значимость исследования; приведена информация об апробации, внедрении результатов исследования и публикациях.

В первой главе «Теоретические подходы по совершенствованию бюджетного процесса в части источников финансирования дефицита бюджета» раскрывается экономическое содержание понятия накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета.

Исследование сущности накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета позволило автору систематизировать и классифицировать причины образования, основные формы и структурные элементы этих средств, риски, влияющие на их величину и ликвидность (см. таблицу 1).

Таблица 1

Классификация причин образования, основных видов и форм накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета, рисков, влияющих на их величину и ликвидность

 

Виды и формы накопленных  объемов неиспользованных средств федерального бюджета	Причины образования накопленных объемов неиспользо-ванных средств федераль-ного бюджета	Направления использования / размещения накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета	Риски, влияющие на величину и ликвидность накопленных объемов неиспользован-ных средств федерального бюджета
I. Денежные сред-ства, в том числе: - в российских рублях на едином казначейском счете;   - в российских рублях и в иностранной ва-люте на счетах в Банке России, кредитных орга- низациях (в слу-чае открытия сче-тов не в органах Федерального казначейства, а также на счетах	I. Недостатки планирова-ния, прогно-зирования и управления.   II. Превыше-ние доходов над расхода-ми.   III. Неиспол-нение рас-ходных пока-зателей зако-на о бюд- жете.   IV. Финансо- вые инвести-	I. Направление денежных средств на сокращение су-ществующих государствен-ных обязательств.   II. Конверсия (крат-косрочная, среднесрочная и долгосрочная) денежных средств в российских рублях, в том числе денежных средств Стаби-лизационного фонда Рос-сийской Федерации, в ино-странную валюту.   III. Зачисление на счета в кредитных организациях.   IV. Предоставление креди-тов и займов.	I. Политические риски.   II. Недостатки планирования, прогнозирова-ния и управле-ния.   III. Инфляцион-ные риски (внут-ри и вне стра-ны).   IV. Валютные риски (изме-нение валютных курсов).   V. Риски возв-
		Продолжение таблицы 1
загран. учрежде-ний);   - наличные средства.   II. Средства в виде ценных бумаг, в том числе:   - акции и иные формы участия в капитале;   - облигации, век-селя;   - ценные бумаги, полученные в счет погашения дебиторской за-долженности («трансформа-ция» активов).	ции времен-но свобод-ных неис-пользован-ных денеж-ных средств.   V. Аннули-рование де-биторской задолженнос-ти, в том числе путем передачи кредитору (государству) ценных бу-маг, эмити-рованных должником.	V. Направление средств на покупку нефинансовых акти-вов, акций (долгосрочные вложения).   VI. Вложения денежных средств (краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные) в ценные бумаги (внутренние и внешние - в зависимости от валюты, в которой номинирована ценная бумага).   VII. Реализация ценных бумаг (то есть обращение их в денежные средства).   VIII. Погашение ценных бумаг эмитентом (то есть обращение их в денежные средства).	рата кредита или займа.   VI. Риски воз-врата средств на счетах в кре-дитных орга-низациях (в том числе на счетах учреждений, на-ходящихся за пределами Рос-сийской Федера-ции).   VII. Риски хище-ний.   VIII. Риски бан-кротства / де-фолта.   IX. Риски изме-нения котировок и доходности ценных бумаг.

 

В ходе исследования установлено, что в настоящее время под накопленными объемами неиспользованных средств федерального бюджета следует понимать разновидность государственных инвестиций в форме финансовых активов государства в виде остатков денежных средств на счетах органов Федерального казначейства, счетах Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства в Банке России и других кредитных организациях (в том числе по учету средств фондов целевых программ, др. целевых и резервных фондов), а также краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных вложений в ценные бумаги. Данная разновидность государственных инвестиций образуется в рублях и иностранной валюте в связи с получением доходов сверх запланированных величин, с неисполнением расходов, предусмотренных законом о федеральном бюджете, «трансформацией» активов, а также с влиянием других внешних и внутренних факторов и рисков.

Автором обосновано влияние накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета на бюджетный процесс в целом и, в частности, на систему управления государственным долгом.

Проведенный анализ зарубежной практики ряда стран показал, что в современных условиях бюджетный процесс ориентирован на результаты и рассматривается в качестве инструмента повышения эффективности управления финансовыми ресурсами государства. Отдельным странам присуще наличие системы управления ликвидными средствами бюджета. Целью управления ликвидностью является не только возможность осуществления запланированных государственных расходов, но и обеспечение размещения избытка денежных средств государства в инструменты, приносящие доход.

Во второй главе диссертации «Особенности исполнения федерального бюджета» проведен структурный и динамический анализ накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета за 2000 - 2006 годы, а также исследованы проблемы учета и финансовой отчетности исполнения бюджета.

В ходе проведенного структурного анализа установлено, что на протяжении 2000 - 2006 годов в составе накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета были выделены две основные группы, а именно: средства в российских рублях и средства в иностранной валюте. Такая структура критериально обусловлена видом валюты, в которой номинированы бюджетные средства. В свою очередь, внутри каждой из данных групп выделялись денежные средства и средства в виде ценных бумаг, принадлежащих Министерству финансов Российской Федерации (см. рис. 1).

Рис. 1. Структура накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета по видам финансовых активов (по состоянию на 1 января), %

 

Структурный состав накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета в течение рассматриваемого периода был довольно разнообразен и подвергался многочисленным изменениям. Это свидетельствует об отсутствии у Министерства финансов Российской Федерации единого подхода к включению в состав накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета тех или иных государственных финансовых ресурсов при формировании отчетов об исполнении бюджета.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что Министерство финансов Российской Федерации уделяет мало внимания разработке критериев отнесения в состав накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета тех или иных бюджетных средств, в том числе в виде ценных бумаг.

 Рис. 2. Кумулята накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета (по состоянию на 1 января), млрд. рублей

 

Динамический анализ накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета показал, что за период с 1 января 2000 года по 31 декабря 2006 года абсолютная величина таких средств возросла на 3 972,6%, или более чем в 40 раз (см. рис. 2). Их прирост без учета средств, аккумулированных в финансовом резерве, составил почти 800,0 млрд. рублей, или 963,7%.

Современная организация учета и отчетности исполнения бюджета находится в стадии реформирования и характеризуется отсутствием достаточного опыта практического применения вновь изданных нормативных документов, регулирующих данную сферу. Многочисленные изменения законодательства, тем не менее, не привели к созданию методического инструментария, способного обеспечить оптимальное управление накопленными объемами неиспользованных средств федерального бюджета.

Имеет место практика многократного уточнения в течение текущего года величины накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета по состоянию на первое января текущего года, что, по нашему мнению, минимизирует возможный эффект от нововведений.

Кроме того, коды бюджетной классификации, действующей в настоящее время, не являются достаточно информативными, что осложняет осуществление государственного финансового контроля исполнения федерального бюджета и требует более формализованного методического подхода.

В третьей главе диссертации «Пути совершенствования бюджетного процесса» приводится обоснование того, что уровень управления и контроля за финансовыми ресурсами государства в рамках бюджетного процесса является недостаточно эффективным. Показатель удельного веса накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета в валовом внутреннем продукте увеличился за 2000 - 2006 годы 5,5 раза. В то же время обращает на себя внимание и возросшее в 4,8 раза значение показателя соотношения среднегодовых накопленных объемов неиспользованных средств и расходов федерального бюджета.

Исследование показывает, что за 2001 - 2006 годы при увеличении на  453,3% среднегодовых накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств (кроме средств финансового резерва) доходы, полученные федеральным бюджетом от их размещения в банках и кредитных организациях, напротив, уменьшились в 17,1 раза, или на  94,2%. Наращивание накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета рассматривается в качестве предпосылки повышения эффективности управления ими.

В диссертации рассматривается триединая проблема бюджетного процесса в части накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета.

Во-первых, важнейшим  элементом всех эффективных моделей  управления средствами бюджета является качественное планирование и прогнозирование на определенный период времени основных параметров его исполнения. Составление обоснованного и достоверного проекта федерального бюджета, по нашему мнению, следует рассматривать в качестве основы системы эффективного государственного управления накопленными объемами неиспользованных бюджетных средств, их финансового контроля, в особенности учитывая переход на среднесрочное финансовое планирование.

Автором разработаны следующие основные направления совершенствования бюджетного процесса на стадии составления проектов федеральных законов о федеральном бюджете.

1. Повышение качества прогноза основных макроэкономических показателей, которые оказывают воздействие на величину накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств.
2. Повышение информативности текстовых статей проекта закона о бюджете на основе включения в них уточненных объемов предполагаемого освоения накопленных объемов неиспользованных средств, образовавшихся по состоянию на 1 января планируемого года.
3. Повышение достоверности проектов законов о бюджете в части показателей изменения накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств, в том числе средств фондов Российской Федерации резервной направленности.

Для расчета проектных  показателей изменения остатков средств федерального бюджета автором предложена методика, основанная на принципе сбалансированности бюджета, закрепленном в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Расчет производится по нижеуказанному алгоритму посредством применения следующей совокупности формул.

I этап. Сумма профицита / дефицита федерального бюджета уравновешивается суммой источников финансирования дефицита федерального бюджета (с противоположным знаком):

 

∑Д–∑Р=(+,-)РЕЗ=(-,+)∆И,

где

 

∑Д - сумма доходов федерального бюджета;

∑Р - сумма расходов федерального бюджета;

(+,-)РЕЗ - результат исполнения федерального бюджета (профицит(+) или дефицит(-);

(-,+)∆И - изменение источников финансирования дефицита федерального бюджета (уменьшение «-», увеличение «+»).

II этап. Учитывая состав источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также принимая во внимание суммы накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств, которые направляются на осуществление расходов согласно текстовым статьям проекта закона о бюджете, определяется показатель изменения накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета:

 

∆НОНС = (∆И - ∆Ивнеш) - ∆Ивнпроч = ∆НОНСф + ∆НОНСпроч,

где

 

∆НОНС - изменение накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета (увеличение «-», уменьшение «+»);

∆Ивнеш - изменение источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета (увеличение «+», уменьшение «-»);

∆Ивнпроч - изменение источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, кроме изменения накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств (увеличение «+», уменьшение «-»);

∆НОНСф - изменение (увеличение «-», уменьшение «+») накопленных объемов неиспользованных средств резервных фондов Российской Федерации (показатель определяется на основании имеющегося расчета суммы накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств, подлежащих зачислению в фонды);

∆НОНСпроч - изменение накопленных объемов прочих неиспользованных бюджетных средств (увеличение «-», уменьшение «+»), кроме средств резервных фондов Российской Федерации (показатель рассчитывается с учетом текстовых статей проекта закона о бюджете).

Вторая составляющая проблемы бюджетного процесса в части накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета связана с вопросами организации его исполнения.

Проведенный в ходе исследования анализ действующей нормативной правовой базы, а также современной практики экстенсивного управления накопленными объемами неиспользованных средств бюджета в процессе его исполнения позволил автору разработать конкретные пути совершенствования бюджетного процесса.

К основным направлениям совершенствования бюджетного процесса относятся следующие.

1. Формирование отдельной классификации накопленных объемов неиспользованных средств бюджетов. Предложенная автором кодификация позволит проанализировать структурный состав таких средств с тем, чтобы повысить качество и эффективность управления, правильно оценить при этом возможные риски, оказывающие влияние на тот или иной их структурный элемент. Предлагаемая нами классификация направлена на повышение прозрачности отчетности об исполнении бюджета, что одновременно будет способствовать принятию эффективных управленческих решений, в том числе на среднесрочную перспективу.
2. Создание системы управления накопленными объемами неиспользованных средств федерального бюджета, включающей в себя, в частности, мониторинг структурного анализа и анализа динамики, осуществляемый в целях оценки рисков и ликвидности государственного сектора экономики. В качестве инструментария для создания такой системы управления, по нашему мнению, можно рассматривать систему единого счета Федерального казначейства,  как методическую  основу - существующий механизм управления формированием, размещением и использованием средств финансового резерва. Главным принципом инвестирования должен быть принцип вложения в высоколиквидные активы, не связанные с высоким инвестиционным риском. Одновременно с этим нами признается обоснованным требование оптимального формирования портфелей, а также выявления и предотвращения внешних и внутренних рисков управления резервными средствами.
3. Открытие счетов в Банке России для учета средств фондовых образований и отражение в отчете об исполнении бюджета по состоянию на отчетную дату их неиспользованных и неразмещенных средств. Данная мера, на наш взгляд, позволит повысить степень прозрачности государственного сектора экономики в части накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств.
4. Усиление роли и влияния Министерства финансов Российской Федерации в ходе осуществления бюджетного процесса в части внутреннего контроля над накопленными объемами неиспользованных средств федерального бюджета.
5. Оперативное формирование Министерством финансов Российской Федерации, Федеральным казначейством отчета о накопленных объемах неиспользованных средств федерального бюджета, размещенных в ценные бумаги, по форме, разработанной диссертантом.