Правовые основы бюджетной системы РФ

   Пределы действия нормативных правовых актов в пространстве – это ограничение действия нормативного акта только той территорией, на которую распространяется суверенитет государства или компетенция соответствующего правотворческого органа. Эти пределы определяются на основе территориального и экстерриториального принципов. В соответствии с территориальным принципом действие нормативного правового акта распространяется на всю территорию в пределах государственных или административных границ деятельности правотворческого органа. Так, федеральные законы и иные нормативные акты федеральных органов власти действуют на всей территории России, акты субъектов РФ – только на территории этих объектов РФ, а акты муниципальных образований применяются только в границах этих административных единиц.

   Экстерриториальность действия нормативного правого акта означает распространение правовых актов данного объекта правотворчества за пределы территориальных границ деятельности. Иными словами, применение на территории Российской Федерации законодательства иностранных государств в некоторых случаях допускается, но лишь настолько, насколько – это допускается национальным законодательством и определено в межгосударственном соглашении. Например, в соответствии с законодательством Российской Федерации при рассмотрении гражданских споров по поводу имущества суд должен применять правовые акты тех иностранных государств, на территории которых находится спорное имущество.

   Пределы действия нормативных актов по предмету определяются кругом общественных отношений, которые урегулированы данным актом, отраслью законодательства, к которой он относится, и разновидностью (общие или специальные) содержащихся в нем правовых норм. Нормы Конституции РФ имеют неограниченное действие предмету – они прямо распространяются на все правоте отношения, возникающие в государстве. Действие отраслевых кодексов и законов ограничено рамками предмета данной отрасли законодательства. Так, в соответствии со ст. 2 ГК РФ нормы гражданского законодательства применяются к имущественным и личным неимущественным отношениям между равноправными субъектами и не распространяются на имущественные отношения, основанные на властном подчинении, – налоговые, административные. Из этого правила есть исключения, когда закон предусматривает возможность применения положений одной отросли законодательства для отношений, урегулированных другой отраслью. Например, согласно ст. 11 НК РФ институты, понятия и термины гражданского, семейного и других отраслей законодательства, используемые в Бюджетном кодексе РФ, если им не дано определение в самом Кодексе, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства. В большинстве налоговых и бюджетных законов определяются круг лиц (субъектов), на которые распространяются нормы данного закона. Например, субъектами Закона РФ «О налоге на прибыль» предприятий и организаций являются плательщики налога, определяемые как предприятия и организации (в том числе бюджетные), являющиеся юридическими лицами по законодательству Российской Федерации, включая кредитные, страховые организации, а также созданные на территории Российской Федерации предприятия с иностранными инвестициями, международные объединения и организации, осуществляющие предпринимательскую деятельность. Поэтому на любое из перечисленных лиц, если оно осуществляет предпринимательскую деятельность, будет распространяться действие закона о налоге на прибыль. Из общего правила также есть исключения, например, отношении иностранных лиц, наделенных правом дипломатического иммунитета. К таким лицам, например, не могут быть применены меры ответственности за нарушение уголовного и административного законодательства России. К источникам бюджетного права относятся нормативные правовые акты различной юридической силы, издаваемые резидентом РФ, органами власти РФ, субъектов РФ, местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения в пределах своей компетенции, нормы международного права. Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного кодекса РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Федерации бюджетах Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения. 
 

     2. Законодательные акты федерального уровня 

     2.1 Законодательные  акты, регламентирующие правовые бюджетные отношения 

    Основными законодательными актами федерального уровня, регламентирующими основы правовых бюджетных отношений и бюджетного права, являются:

   - Конституция Российской Федерации;

   - Бюджетный кодекс Российской Федерации;

   - Налоговый кодекс Российской Федерации (части первая и вторая);

   - Федеральный закон от 31 июля 1998 г. №147-ФЗ «О введении в действие части первой Налогового кодекса Федерации»;

   - Федеральный закон от 5 августа 2000 г. №118-ФИ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах»;

   - Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 I №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»;

   - Таможенный кодекс Российской Федерации;

   - Федеральный закон от 11 января 1995 г. №4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»;

   - Федеральный закон от 29 декабря 1998 г. №192 ФИ «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики»;

   - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131 ФИ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

   - Федеральный закон от 15 августа 1996 г. №115-ФН «О бюджетной классификации Российской Федерации»;

   - Федеральный закон от б октября 1999 г., №184 ФИ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

   - Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 4 июля 2003 г. №95-ФЗ «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

   Несмотря на ряд изменений, вносившихся в отдельные из перечисленных законодательных актов с целью их увязки вновь принимаемым законодательством, в них сохраняется значительное число несогласованных и даже противоречащих друг другу положений. 

     2.2 Положения Конституции Российской Федерации в области бюджетных отношений 

   Конституция РФ в области бюджетных отношений регламентирует следующие положения:

        Статьей 5 определяет, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной ценности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправными и самоопределении народов в Российской Федерации.

     Во  взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Федерации между собой равноправны.

     Статьей 8 Конституции РФ гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

     В ст. 11 устанавливается, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

     Статья 12 устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

     При этом в ст. 15 указывается, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

     Далее в этой же статье устанавливается, что  законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Глава 3 Конституции РФ посвящена изложению норм федеративного устройства Российской Федерации. В этой главе определяется статус каждого субъекта Российской Федерации, и в статье 66 устанавливается, что статус субъекта Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом.

     В статьях 71, 72, 73 определяются предметы ведения Российской Федерации (в том числе федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (в том числе установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления).

     При этом в ст. 75 устанавливается, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы на налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом.

     В гл. 6 прописываются конституционные полномочия правительства РФ. Среди них следует выделить, что Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение и представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета (ст. 114).

     Глава 8 Конституции РФ посвящена местному самоуправлению. В ней определяются статус этих органов публичной власти порядок их избрания. Устанавливается, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и пополняют местный бюджет, устанавливают местные налоги сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст. 132).

     Еще одно важное конституционное положение, которое формирует законодательную основу бюджетных отношений Российской Федерации, заключается в том, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ.

     бюджетный право законодательный конституция

     2.3 Бюджетный кодекс РФ как главный законодательный акт в области бюджетных отношений 

   В 1998 г. принят Бюджетный кодекс РФ, который стал равным законодательным актом в области бюджетных отношений.

   Как было отмечено, кодекс свод законодательных актов, в котором обычно сводятся принятые законы по соответствующему направлению с учетом того, что они за относительно длительный период в основном оправдали себя и на практике и в процессе кодификации – сведения воедино сдельных законодательных актов в их взаимосвязи, – получает новое качество.

   Форма целостного комплексного законодательного акта дает возможность увязать и сбалансировать права и подлинности участников бюджетных отношений, их взаимные гарантии и ответственность на всех уровнях бюджетной системы и установление адекватной правовой ответственности бюджетного правонарушения. Одновременно Кодекс должен определить систему критериев оценки любых нормативных актов, издаваемых в различных социально-экономических сферах, но изменяющих бюджетные правоотношения, что по существу означает приоритет прямого действия бюджетных законов.

   Принятый Бюджетный кодекс РФ в этом отношении в большей степени является исключением, чем правилом, поскольку он направлен не столько на кодификацию, сколько на реформирование бюджетного законодательства.

   Бюджетный кодекс РФ принят Государственной Думой 3 июля 1998 г. и одобрен Советам Федерации 17 июля 19911 г. В нем можно было ожидать подведение итогов реформы бюджетной системы России и в определенной мере он решает поставленные перед ним задачи. В частности, в Кодексе реализуется концепция казначейской системы исполнения бюджета. Казначейская модель исполнения федерального бюджета основывается на двух коренных принципах, которые нашли отражение в Бюджетном кодексе:

1. концентрация всех средств федерального бюджета на едином счете государства, который находится в Центральном банке РФ;
2. достаточно строгая и полная система предварительного и текущего контроля.

   С зачислением всех доходов на единый счет Казначейства России и финансированием всех расходов с единого счета казначейства регламентируется вся цепочка прохождений бюджетных средств. Это позволяет реально осуществлять органам казначейства предшествующий и текущий контроль за исполнением бюджета. Уточнены в Бюджетном кодексе РФ основные аспекты закрытия бюджета, подведения баланса бюджета, введены нормы, которые ограничивают выполнение отдельных операций по финансированию расходов бюджета и проведения платежей в системе казначейства. Но при этом остается неясным, на каких условиях выделяются средства бюджетополучателям, как оплачиваются счета органами федерального казначейства и на какую сумму бюджетополучатель сам применяет право принимать решения. Бюджетный кодекс РФ несомненно делает шаг вперед, декларируя казначейское исполнение бюджета, но при этом охраняются уполномоченные банки. А это по существу означает, что снова открываются возможности утечки бюджетах средств в сферу финансового рынка, такая возможность во многом дезавуирует преимущества казначейской системы пополнения федерального бюджета. Достаточно детально проработана в Бюджетном кодексе система управления государственным долгом, определены возможные источники финансирования и предельные размеры дефицитов бюджетов всех уровней, определяются условия предоставления государственных гарантий, а также порядок отражения предоставленных гарантий в структуре государственного долга и расходах бюджета. Упорядочиваются Бюджетным кодексом РФ также и вопросы предоставления средств бюджета на реализацию государственных (муниципальных) заказов и заключения государственных договоров (контрактов), а также регламентируются предоставление бюджетных инвестиции негосударственных предприятиям.