Совершенствование бюджетного процесса на стадии планирования в России и в зарубежных странах

Для решения этой задачи при формировании и реализации бюджетной политики на 2013 год и среднесрочную перспективу необходимо исходить из следующих основных целей.

1. Бюджетная политика должна  стать более эффективным инструментом реализации государственной социально-экономической политики.

Механизмы государственной социально-экономической  политики должны иметь надежное, точно  просчитанное бюджетное обеспечение. Должны быть четко определены объемы бюджетного финансирования, необходимые для достижения конкретных количественно определенных целей государственной социально-экономической политики. Недопустимо, когда отдельно подводятся итоги исполнения бюджета и отдельно – итоги реализации мер социально-экономической политики.

Пора уходить от ставшего уже привычным измерения исполнения бюджета лишь фиксацией расходования средств на те или иные цели. Критерием должно стать достижение целей социально-экономической политики, на финансовое обеспечение которых направляются бюджетные средства.

Если бюджетные средства израсходованы  в большем объеме, чем намечено, а цель достигнута в меньшей степени, чем определено, то в каждом подобном случае необходимо выявлять и устранять  причины такого результата использования  бюджетных ассигнований.

В целях повышения эффективности расходов необходимо разработать и внедрить систему ежегодного анализа эффективности расходов по каждому направлению, в том числе анализа динамики показателей эффективности. Систематический анализ эффективности расходов должен дополнять систему ответственности за достижение поставленных целей взамен действующего подхода контроля суммы расходов на то или иное направление. Соответствующий анализ на основании динамики объемов расходов и значений целевых показателей необходимо проводить по государственным программам с публичным рассмотрением отчетов.

Бюджетные инвестиции должны быть настроены на повышение качества предпринимательского и инвестиционного  климата. За счет бюджетных средств  не должны осуществляться инвестиционные расходы, создающие конкуренцию частным инвестициям. Наоборот, бюджетные инвестиции в экономику должны стимулировать рост частных инвестиций, способствовать формированию современной транспортной и инженерной инфраструктуры.

Учитывая, что в ближайшей  перспективе будут действовать жесткие ограничения, связанные с неблагоприятной ситуацией в мировой экономике, необходима работа по очень четкой приоритезации расходов бюджетов, а именно должна быть изменена структура бюджетных расходов в пользу тех, которые направлены на развитие. Расходы на образование, науку, инфраструктуру должны быть приоритетными, и их доля в общих расходах бюджетной системы Российской Федерации должна увеличиваться.

При подготовке проекта  федерального бюджета на 2013 год и  на плановый период 2014 и 2015 годов Правительству Российской Федерации необходимо предусмотреть меры, способствующие адаптации российской экономики к функционированию в условиях присоединения Российской Федерации к Всемирной торговой организации.

Указы Президента Российской Федерации, направленные на решение неотложных проблем экономического и социального развития страны и изданные 7 мая 2012 г., согласованы с потребностями экономики и общества, возможностями бюджета. Правительству Российской Федерации предстоит конкретизировать механизмы их выполнения при формировании федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов и при формировании федерального бюджета в последующем.

2. Для достижения целей  социально-экономической политики  и обеспечения общественного  контроля за их достижением формирование и исполнение бюджета должно осуществляться на базе государственных программ.

4. Зарубежный опыт

Как и в нашей  стране, в мировой практике при составлении проекта бюджета ставятся задачи: активного его воздействия на повышение эффективности экономики; обеспечение согласованности финансовых и других ресурсов с экономическими, политическими и социальными программами правительства; установление необходимых пропорций и приоритетов в расходовании средств.

После одобрения проекта  бюджета высшим исполнительным органом (кабинетом министров, президентом в США) проект бюджета поступает в законодательный орган, который рассматривает и утверждает его. В Великобритании законодательным органом является парламент, в США – конгресс, во Франции – парламент, в ФРГ – бундестаг. В США проект бюджета передается в конгресс в январе, т.е. за девять месяцев до начала нового бюджетного года. Вместе с ним направляется бюджетное послание президента, в котором приводятся основные направления финансовой политики, а также правительственные оценки ожидаемых доходов, расходов и бюджетного сальдо на предстоящий и четыре последующих года. Во Франции для осуществления парламентом контроля в области увязки бюджета с экономическими программами проект бюджета направляется вместе с докладом о выполнении индикативного плана, состоянии и ходе финансирования программ. Проект бюджета поступает сначала в нижнюю палату законодательного органа, имеющую более широкое представительство, а затем – в верхнюю, в некоторых странах – одновременно (Германия). В Великобритании нижней палатой является палата общин, верхней – палата лордов; в конгрессе США нижняя палата – это палата представителей, верхняя – сенат; в парламенте Канады – палата общин и сенат; во Франции – соответственно национальное собрание и сенат; в Германии – бундестаг (нижняя), бундесрат (верхняя). Значение палат неодинаково. Основная роль в бюджетном процессе принадлежит нижней палате. Права верхней палаты существенно ограничены.

Например, в США направленный президентом в конгресс проект бюджета рассматривается комитетами по ассигнованиям обеих палат, которые готовят законопроекты, передаваемые на рассмотрение нижней палаты – палаты представителей. В соответствии с Конституцией США все законопроекты о поступлении государственных доходов также исходят от палаты представителей. Сенат может предлагать по ним поправки либо соглашаться на их внесение.

Во Франции национальное собрание также обладает большим  объемом полномочий в области  принятия бюджета. Проект бюджета вначале  представляется на рассмотрение национального собрания, для решения по проекту которому выделяется 40 дней, в то время как сенат располагает только 15. В случае разногласий между палатами решающая роль принадлежит нижней палате.

В ФРГ одобрению верхней  палаты парламента подлежат только те законы, которые устанавливают общие принципы бюджетного права, предотвращают нарушение единого экономического баланса, предоставляют финансовую помощь землям, вводят некоторые виды налогов. Принятие закона о бюджете не предполагает обязательного одобрения бундесратом, хотя указанный закон и подлежит его рассмотрению. В случае возражений по законопроекту о бюджете бундесрат вправе заявить протест, который, однако, может быть отклонен нижней палатой.

Наименьшими полномочиями в бюджетной сфере наделена палата лордов в Великобритании. Финансовые законопроекты поступают в нее только после их принятия палатой общин и могут быть утверждены Короной через месяц после их получения верхней палатой вне зависимости от того, были ли они одобрены ею.

Для рассмотрения и утверждения  госбюджета, других финансовых актов  каждая палата законодательного органа имеет специальные комитеты, действующие  в течение всего срока полномочий парламента. Права бюджетных комитетов  определяются бюджетными правами законодательного органа данной страны. В конгрессе США расходы бюджета рассматриваются комитетами по ассигнованиям палаты представителей и сената, которые включают 13 подкомитетов. Среди них подкомитеты по военным расходам, военному строительству, сельскому хозяйству, энергетике, иностранным делам и др.

Все расходы федеральных  ведомств и министерств осуществляются на основе законов об ассигнованиях, принятых конгрессом. В этих законах  фиксируется размер затрат на каждую государственную программу или  мероприятие с точным указанием периода финансирования. Доходная часть бюджета обсуждается финансовым комитетом сената, имеющим 9 подкомитетов (по налогообложению и управлению государственным долгом, налогообложению в области энергетики и сельского хозяйства, по налогам на собственность, дарения и др.), комитетом по доходам палаты представителей и объединенным комитетом по налогообложению. Обе палаты конгресса имеют бюджетные комитеты, которые отвечают за подготовку проектов совместных резолюций и играют центральную роль при утверждении бюджета. Кроме того, конгресс имеет бюджетное бюро, занимающееся подготовкой материалов для бюджетных комитетов, а также согласительную комиссию, состоящую из членов обеих палат, для устранения возникающих по законопроектам разногласий. Согласительные комиссии существуют в законодательных органах и других стран.

При рассмотрении и утверждении  бюджета в парламенте важное значение имеет бюджетная инициатива, под которой понимается право членов законодательного органа вносить изменения в представленный правительством проект бюджета. В ряде развитых стран (Франция, Великобритания, например) члены парламента лишены права вносить предложения по увеличению предусмотренных расходов или установлению новых налогов, если они не являются одновременно членами правительства.

Такое правило расширяет  возможности правительства воздействовать на быстроменяющуюся экономическую  ситуацию в стране. Исключение составляют США, где в результате принятого  в 1974 г. закона конгресс обладает бюджетными правами, равными с исполнительной властью. Палаты конгресса наделены правом не только пересматривать представленный проект бюджета в сторону уменьшения и увеличения как расходов, так и доходов, но и отвергать бюджетную рекомендацию президента.

Ограничения бюджетных  прав парламента проявляются и в том, что законодательная власть не обсуждает бюджет как единый документ в целом, а рассматривает отдельные его разделы расходов и изменения ставок действующих налогов или вводит новые налоги. Некоторые виды расходов, имеющие постоянный характер, вообще не подлежат рассмотрению, а утверждаются автоматически (к примеру, расходы по цивильному листу, уплата процентов по государственному долгу, платежи ЕС и т.п. в Великобритании). Процесс рассмотрения и утверждения проекта бюджета ограничивается определенным числом дней, во Франции, например, 70 днями. По истечении этого срока право утверждения бюджета переходит к правительству.

Несмотря на ограничение  бюджетных прав парламента, обсуждение проекта бюджета имеет важное значение. Оно дает возможность членам парламента выступить с критикой финансовой политики государства, высокого уровня военных расходов, их экономических и социальных последствий и т.п.

Процедура рассмотрения и утверждения бюджета в разных странах различна. В США конгресс одобряет два документа по бюджету в виде двух совместных резолюций палат конгресса по бюджету на предстоящий год. Первая резолюция передается бюджетными комиссиями в свои палаты до 15 апреля и должна быть одобрена конгрессом не позднее 15 мая. В ней устанавливаются контрольные цифры (высшие и низшие пределы) доходов и расходов, положительного сальдо или дефицита, государственного долга, полномочия для новых расходов или доходов, расходов по функциональным категориям и некоторым другим показателям. В бюджетной резолюции конгресс может дать указание комитетам сократить расходы в пределах их юрисдикции. Вторая резолюция, носящая директивный характер и являющаяся, по существу, бюджетом, принимается палатами не позднее 15 сентября. Бюджетный год в США начинается 1 октября.

Характерной особенностью бюджетного процесса США является то, что конгресс не определяет величину бюджетных расходов в каждом финансовом году. Он лишь утверждает полномочия, в  соответствии с которыми выделяются средства под конкретные программы, т.к. последние имеют различную длительность, полномочия могут быть текущими и постоянными. В свою очередь выделяемые по ним ассигнования подразделяются на одногодичные, многолетние и бессрочные. Подобная практика создает в федеральном бюджете крупные переходящие остатки.

Бюджет после утверждения  законодательным органом поступает  на подпись главы государства (в  США – президента, в Великобритании – Королевы) и становится законом. В случае несогласия с изменениями, внесенными в бюджет конгрессом, президент может наложить на законопроект вето, и тогда бюджет возвращается в конгресс для повторного рассмотрения.

В других странах при  возникновении разногласий по бюджету  между законодательным органом  и правительством может быть поставлен  вопрос о доверии правительству и предоставлении ему «чрезвычайных полномочий» по финансовым вопросам, дающих право утвердить бюджет без парламента. В противном случае правительство, бюджет которого парламент отклонил, уходит в отставку. Глава правительства формирует новый кабинет министров, который составляет новый бюджет. Наконец, возможны роспуск законодательного органа и новые выборы. Тогда бюджет вторично рассматривается новым составом законодательного органа (данный вариант зависит от прочности положения правительства в стране).

Если законодательный  орган не успевает принять бюджет до нового года, правительство получает право производить расходы на установленный срок (в днях, неделях, месяцах) на уровне прошлого бюджета.

Составление и исполнение бюджета – две стороны общего бюджетного процесса. Задачи, присущие составлению бюджета, получают дальнейшее развитие в период его исполнения. Они предусматривают: усиление работы по наиболее полному выявлению и использованию резервов для повышения темпов экономического роста, увеличения национального дохода и неденежных накоплений государства; мобилизацию денежных средств для обеспечения мероприятий по социально-экономическому развитию регионов; проведение эффективного контроля за правильным расходованием государственных средств.

Список литературы

бюджетный политика утверждение парламент

1. Аветисян И.А. Об эффективности государственного бюджета и бюджетных расходов. // Финансы. – №2. – 2007.
2. Александров И.М. Бюджетная система РФ учебник, 2-е издание М.: Дашков и Ко. – 2007. – 483 с.
3. Балдина С.В. Бюджетный учет в Российской Федерации. – М.: МЦФЭР, 2005. – 815 с.
4. Бюджетное послание президента Российской Федерации Федеральному собранию «О бюджетной политике в 2013–2015 годах» // с сайта http://kremlin.ru/acts/15786
5. Глазьев С. Бюджет 2007: все тот же социально-экономический смысл. // Российский экономический журнал. – №9–10. – 2006.
6. Кудрин А.Л. Федеральный бюджет – важнейший инструмент реализации государственной политики. // Финансы. – №1. – 2005.
7. Лавров А.М. Бюджетная реформа 2001–2008 гг.: от управления затратами к управлению результатами. // Финансы. – №9. – 2005.
8. Литовченко В.П. Финансы: Учебник / В.П. Литовченко, А.М. Годин, И.В. Ишина, И.В. Подпорина и др.; Под ред. В.П. Литовченко. – М.: Дашков и Ко, 2006.
9. Прокофьев С.Е., Горбунов В.В. Зарубежный опыт исполнения бюджета и возможность его применения в России // Финансы. – 2004. – №5.
10. Романовский М.В. Финансы и кредит: Учебник / М.В. Романовский, Н.Н. Назаров, М.И. Попова и др.; Под ред. М.В. Романовского, Г.Н. Белоглазовой. – М.: Юрайт-издат, 2006.
11. Свиридова Е.В., Савцова А.В. О внедрении изменений в бюджетный процесс и дальнейшем его совершенствовании. // Финансы. – №7.