Управление сбалансированностью Федерального бюджета

На стадии составления проектов бюджетов реализация принципа сбалансированности бюджета обеспечивается благодаря полному и последовательному соблюдению другого принципа - общего (совокупного) покрытия расходов бюджета, причем данный принцип должен соблюдаться при планировании не только годовых назначений бюджета, но и при внутригодовом (поквартальном, помесячном) распределении бюджетных доходов и расходов.

На стадии исполнения бюджета дополнительными факторами, влияющими на сбалансированность бюджета, выступают, с одной стороны, методы оперативного регулирования бюджетных потоков, позволяющие с наибольшей эффективностью маневрировать бюджетными средствами, а с другой - механизм сокращения бюджетных расходов и бюджетные резервы, используя которые исполнительный орган власти осуществляет финансирование внезапно возникших, непредвиденных расходов.

Сбалансированность бюджета должна обеспечиваться на каждом уровне управления усилиями и профессиональным мастерством работников соответствующего органа власти. Большое значение в этих условиях приобретают устойчивость бюджета и ответственность финансового органа за ее обеспечение.

В экономической теории сложились несколько подходов к проблеме сбалансированности бюджета.

Первая концепция: бюджет должен быть ежегодно сбалансирован. Вообще, стремление всеми мерами бороться с бюджетным дефицитом и не делать государственных заимствований может привести к отрицательным последствиям для экономики любой страны. Допустим, наметился рост безработицы. Доходы населения падают, налоговые поступления сокращаются. Правительство, стремясь получить бездефицитный бюджет, должно либо увеличить число и повысить ставки налогов, либо сократить государственные расходы, либо использовать сочетание этих мер. Следствием этих мероприятий будет еще большее сокращение совокупного спроса и дальнейший спад в экономике. Такая бюджетно-финансовая политика ориентирована только на решение текущих экономических проблем, но не способна решать перспективные задачи. Правительство Е. Гайдара проводило в 1992 бюджетно-финансовую политику, базирующуюся на концепции резкого снижения государственных расходов на социальную политику, пытаясь таким образом сократить бюджетный дефицит. Однако ему не удалось ни ликвидировать бюджетный дефицит, ни остановить спад производства.

Вторая концепция: бюджет должен быть сбалансирован на протяжении экономического цикла, а не ежегодно. Это означает, что правительство осуществляет антициклическое воздействие и одновременно стремится сбалансировать бюджет. В период спада государство осуществляет стимулирующую бюджетно-финансовую политику: снижает налоги и увеличивает государственные расходы, т.е. сознательно увеличивает дефицит бюджета, стимулируя тем самым рост совокупного спроса и подъем экономики. В период подъема государство проводит сдерживающую бюджетно-финансовую политику: повышает налоги и снижает государственные расходы. Возникает положительное сальдо бюджета, которое используется для покрытия дефицита бюджета в период спада. Данная концепция имеет, однако, существенный недостаток: она не учитывает того, что спады и подъемы могут быть неодинаковы по глубине и продолжительности, их чрезвычайно трудно спрогнозировать. Например, длительный и глубокий спад может смениться коротким и незначительным подъемом. В этом случае дефицит бюджета устранить не удастся, он примет циклическую форму.

Третья концепция: сбалансированность бюджета является второстепенной проблемой. Первостепенная экономическая задача государства, с точки зрения сторонников данного подхода, - это стимулирование экономического роста. Выполнение этой задачи может сопровождаться как устойчивым положительным сальдо бюджета, так и устойчивым бюджетным дефицитом (именно такая картина типична, например, для государственного бюджета США и ряда европейских стран).

В настоящее время формирование федерального бюджета происходит на более длительный период. С 2007 года бюджет российского государства стал формироваться  на трехлетний период, например, ФЗ от 30 ноября 2011 года №371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов».

 Он содержал основные характеристики бюджетов последующих трех лет, в том числе и источники покрытия дефицита бюджета.

         1.3. Дефицит и профицит Федерального бюджета

Наиболее часто встречающаяся в экономической практике ситуация — это дефицит бюджета.  Рассмотрим бюджеты различных стран за 2011 г.

В таблице 1 представлены данные о доходах, расходах и дефиците бюджета 7 стран. Данные рассчитаны на основе официального обменного курса в 2012 году.

Таблица 1

Бюджеты стран мира за 2011 год.

Источник: «Yes Travel» [Электронный ресурс]; Бюджеты стран мира 2012 – режим доступа: http://www.yestravel.ru/world/rating/economy/budget/

Все приведенные страны в 2011 году имели дефицит бюджета. В США например, с 1970 года профицит бюджета был зафиксирован только 4 раза — в 1998—2001 гг.[4]

Бюджетный дефицит может образоваться в результате следующих причин:

- чрезвычайная ситуация в стране: война, крупное стихийное бедствие, когда обычные источники доходов не покрывают новых расходов и государство прибегает к поиску новых дополнительных доходных источников;

- подъем экономики на определенном этапе развития общественных отношений, следствием чего является превышение расходов над доходами. В этом случае дефицит бюджета финансирует прогрессивные сдвиги в экономике, поэтому не считается отрицательным явлением;

- как следствие экономического и политического кризиса. Как правило, это происходит из-за эмиссии денег, продажи облигаций государственного займа, государственных ценных бумаг, больших оборотов наличной денежной массы в теневой экономике. В этом случае дефицит бюджета- явление кризисное, отражающее невозможность правительства контролировать политическую и финансовую обстановку в стране.

Мировая практика показывает, что положение в стране считается контролируемым при бюджетном дефиците 2-5 процентов. Бюджетный дефицит неминуемо ведет к росту внутреннего и внешнего долга страны.

Согласно Бюджетному Кодексу РФ,  в случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом соответствующим законом о бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета.
В случае принятия бюджета на очередной финансовый год без дефицита соответствующим законом о бюджете может быть предусмотрено привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета для финансирования расходов бюджета в пределах расходов на погашение долга.

Размер дефицита федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете, не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в соответствующем финансовом году.

Перейдем к рассмотрению второго варианта, профицит бюджета.

Бюджетный профицит представляет собой  положительное сальдо бюджета. Положительное сальдо бюджета – это превышение доходов государственного бюджета над его расходами,  используется как инструмент фискальной политики для понижения уровня совокупного спроса.

В теории и практике бюджетирования различают два вида профицита:

-  первичный профицит – как разница между всей суммой доходов бюджета и непроцентными расходами, т.е. всеми расходами без выплаты и обслуживания внутреннего и внешнего государственного долга; По итогам 2011 года первичный профицит оказался на уровне 679,15 млрд рублей, или 1,3% ВВП.[5]

- конечный профицит – как разница между всей суммой доходов бюджета и всей суммой расходов, включая оплату и обслуживание. В России бюджетный профицит формируется за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета. По итогам 2011 года профицит бюджета России составил 414 миллиардов рублей, что равняется 0,8 процента ВВП.[6]

В соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации к нефтегазовым доходам федерального бюджета относятся доходы федерального бюджета от уплаты:

налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья);

вывозных таможенных пошлин на нефть сырую;

вывозных таможенных пошлин на газ природный;

вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти.

  Таким образом, мировые изменения цен на некоторые виды товаров и услуг могут дать стране дополнительную прибыль, исходя из которой образуется бюджетный профицит.  

  С нефтегазовыми доходами федерального бюджета связано такое понятие, как ненефтегазовый дефицит федерального бюджета. Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета представляет собой разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году. Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета финансируется за счет нефтегазового трансферта и источников финансирования дефицита федерального бюджета. В свою очередь, нефтегазовый трансферт представляет собой часть средств федерального бюджета, используемых для финансирования ненефтегазового дефицита федерального бюджета за счет нефтегазовых доходов и средств Резервного фонда. Размер нефтегазового трансферта ограничен величиной, равной 3,7% ВВП.

Теоретически профицит бюджета может использоваться:

· на сокращение привлечения доходов от продажи государственного или муниципального имущества;

· на погашение дополнительных обязательств;

· на увеличение расходов, в том числе за счет передачи части доходов бюджетам других уровней;

· на снижение налоговых доходов путем внесения изменений в налоговое законодательство.

2.СБАЛАНСИРОВАННОСТЬ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА РФ

         2.1. Анализ доходов и расходов Федерального бюджета 2008-2014 гг.

В России характерен подход балансировки бюджета в ходе экономического цикла в среднесрочной перспективе, поэтому до 2008г. управление доходами федерального бюджета шло по двум направлениям: осуществление государственной политики и формирование резерва. Вплоть до 2009г. доходы федерального бюджета превышали расходы и бюджету была присуща ситуация профицита – в этот период времени был создан специальный финансовый резерв страны, так называемый Стабилизационный фонд (основан в 2004г.), за счет которого государство в периоды спада экономики планировало покрывать возможный дефицит бюджета. Управление средствами Фонда вело Министерство финансов Российской Федерации, в свою очередь, порядок управления определялся Правительством Российской Федерации. Стабилизационный фонд являлся частью механизма в формировании доходов федерального бюджета РФ.

В 2008г., после начала кризиса, экономическая ситуация сложилась так, что конъюнктурных доходов, зачисляемых в Стабилизационный фонд, было недостаточно для обеспечения бюджетной и макроэкономической устойчивости, поэтому в январе 2008г. Стабилизационный фонд РФ был преобразован в Резервный фонд РФ и Фонд национального благосостояния РФ.

Нормативная величина Резервного фонда устанавливается на уровне, равном 10% ВВП. Резервный фонд формируется за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденную на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта, при условии, что накопленный объем средств Резервного фонда не превышает его нормативной величины; а также за счет доходов от управления средствами Резервного фонда.

      В свою очередь, Фонд национального благосостояния формируется за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, в случае если накопленный объем средств Резервного фонда достигает (превышает) его нормативной величины; а также за счет доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния.

Начиная с 2009г. федеральный бюджет РФ из профицитного перешел в ранг дефицитного с уровнем дефицита в 2 322,3 млрд.руб..

Таблица 2

Динамика доходов и расходов Федерального бюджета РФ за 2008-2014 гг., млрд. руб.