Отбор и подбор кадров на должности государственной гражданской (муниципальной) службы

Статья 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. устанавливает, что  каждый человек имеет право равного  доступа к государственной службе в своей стране. Практически аналогичное  положение содержится в ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., предусматривающей, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.

Предусмотренный вышеназванными международно-правовыми актами общий  принцип равного доступа к  государственной службе дополняется  также положениями: о праве женщин на равных условиях с мужчинами поступать  на государственную службу, занимать государственные посты и осуществлять все государственные функции на всех уровнях государственного управления (ст.7 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г.; ст.4 Декларации ООН о ликвидации дискриминации в отношении женщин 1967 г.); о праве каждого человека без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения на равный доступ к государственной службе (ст.5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.).

В законодательстве Российской Федерации также находят последовательное закрепление положения ст.21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. Первоначально  ст.18 Декларации прав и свобод человека и гражданина было установлено, что  граждане РСФСР имеют равное право доступа к любым должностям в государственных органах в соответствии со своей профессиональной подготовкой и без какой-либо дискриминации. Требования, предъявляемые к кандидату на должность государственного служащего, обуславливаются исключительно характером должностных обязанностей.

Несколько позднее право  граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной  службе нашло закрепление в ч.4 ст.32 Конституции РФ. Кроме того, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (п.3 ст.4) отнес к числу основных принципов гражданской службы равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего.

Как отмечается в научной  литературе, данное положение Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" обеспечивает источники формирования кадрового резерва. По мнению судьи КС РФ Н.С. Бондаря, право на равный доступ к государственной службе имеет важное значение, так как означает равенство исходных возможностей для занятия соответствующих должностей и недопустимость какой-либо дискриминации. Тем самым формируются первоначальные основы для реализации принципа законности на государственной службе, означающего в конечном счете, что все государственные служащие действуют по основаниям и в пределах предоставленных им законами полномочий.

Таким образом, принцип  равного доступа к государственной  службе закреплен не только в международно-правовых актах, но и на конституционном уровне в большинстве европейских государств, что свидетельствует о серьезном значении его реализации для успешного функционирования национальных систем государственного управления.

В целом представленный анализ позволяет сделать следующие  выводы:

. Установленное ст.21 Всеобщей  декларации прав человека 1948 г. "право равного доступа каждого человека к государственной службе в своей стране" находит корреспондирующее отражение в большинстве иных международных правовых актов различного уровня.

  Несмотря на отсутствие в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. нормы о праве граждан на доступ к государственной службе, данное право закреплено в конституциях большинства европейских государств и государств - членов СНГ. Это обусловлено тем, что право граждан на доступ к государственной службе является существенной предпосылкой реализации принципа законности на государственной службе в целом.

Законодательство Российской Федерации не только в значительной степени конкретизирует предусмотренное  нормами международного права право  равного доступа каждого человека к государственной службе, но и устанавливает равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего.

Предусмотренная Указом Президента РФ от 25 августа 2008 г. N 1252 Программа  формирования резерва управленческих кадров: относится к новым технологиям государственного управления и развития "единой и целостной, гибкой и эффективной системы государственной службы с ее ориентацией на приоритеты развития Российской Федерации с учетом интересов гражданского общества"; тесно взаимосвязана с реализацией предусмотренных Указом Президента РФ от 19 мая 2008 г. N 815 "О мерах по противодействию коррупции" мероприятий и включает рассмотрение внесенных Президентом РФ 30 сентября 2008 г. "пакетным" способом проекта федерального закона "О противодействии коррупции" и связанных с ним проектов федеральных законов, предусматривающих укрепление законности на государственной службе; направлена на более полное и предметное обеспечение на практике международно-правового принципа обеспечения равного доступа граждан к государственной службе в Российской Федерации.

Глава 5 закона о государственной  службе регламентирует заключение служебного контракта. В ней приводятся понятие  и стороны служебного контракта.

Служебный контракт - соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон (п.1 ст. ст.23).

Данная глава устанавливает, что представитель нанимателя обязуется предоставить гражданину, поступающему на гражданскую службу, возможность прохождения гражданской службы, а также предоставить указанному гражданину или гражданскому служащему возможность замещения определенной должности гражданской службы, обеспечить им прохождение гражданской службы и замещение должности гражданской службы в соответствии с Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации", другими законами и иными нормативными правовыми актами о гражданской службе, своевременно и в полном объеме выплачивать гражданскому служащему денежное содержание и предоставить ему государственные социальные гарантии. Гражданин, поступающий на гражданскую службу, при заключении служебного контракта о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы и гражданский служащий при заключении служебного контракта о замещении должности гражданской службы обязуются исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом и соблюдать служебный распорядок государственного органа.

Статьей 27 закона "О  государственной гражданской службе Российской Федерации" устанавливаются  важные положения об испытании при  поступлении на гражданскую службу. Отсутствие в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте условия об испытании означает, что гражданский служащий принят без испытания. Законом детально оговорены случаи, когда испытание не устанавливается.

Еще одним квалификационным требованием к должностям гражданской службы является требование к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности.

Указанные требования характеризуют  уровень владения конкретной предметной областью должности и свидетельствуют о квалификации человека. Разработка таких требований в государственных органах является одной из задач реформирования государственной гражданской службы.

Законом "О государственной  гражданской службе Российской Федерации" предусматривается (ст.12), что для должностей федеральной государственной гражданской службы квалификационные требования к стажу гражданской службы устанавливаются Указом Президента РФ, а для должностей гражданской службы субъекта РФ - законом субъекта РФ.

Такой порядок отвечает устоявшейся практике регулирования  отношений, возникающих в связи  с определением суммарной продолжительности  работы на должностях руководящих работников и специалистов, в том числе  на выборных должностях в органах  государственной власти.

Указом Президента РФ от 27 сентября 2005 г. N 1131 установлены  квалификационные требования к стажу  государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности  для замещения.

Указом установлено, что стаж государственной гражданской службы, дающий право на замещение должностей федеральной государственной гражданской службы, определяется в соответствии с порядком исчисления стажа государственной гражданской службы РФ и зачета в него иных периодов замещения должностей, утверждаемым Президентом РФ.

Стаж государственной  службы гражданского служащего дает право не только на замещение соответствующих  должностей гражданской службы, но и на получение надбавки за выслугу  лет и выплату вознаграждения при выходе на пенсию.

Квалификационные требования к профессиональным знаниям и  навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются  нормативным актом государственного органа.

На основе установленных  задач и квалификационных требований по должностям гражданской службы руководителем государственного органа или уполномоченным им лицом утверждаются должностные обязанности гражданских служащих.

В целях повышения  доверия общества к государственным  институтам, обеспечения условий  для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 утверждены общие принципы служебного поведения государственных служащих которые представляют собой основы поведения государственных служащих.

Таким образом, существующая нормативная правовая база государственной  службы представляет собой комплекс актов различной юридической  силы и отраслевой принадлежности: одни из них распространяются на всех государственных служащих, другие - на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли, на конкретном уровне государственного управления. Создание единства системы государственной службы - одна из основных проблем, которая должна быть решена в ходе ее развития. Общие принципы построения и ключевые правовые институты государственной службы, связанные с ее прохождением и статусом государственных служащих, должны быть единым для государственных федеральных служащих и гражданских служащих субъектов Федерации.

3 Методы конкурсного  подбора и зачисления кадров  на государственную службу

Конкурс призван обеспечивать конституционно закрепленное право  граждан на равный доступ к государственной  службе. Реализация этой задачи во многом связана с объективностью оценки претендентов на замещение вакантной должности государственной гражданской службы в ходе конкурсных процедур. Отказ в приеме на государственную гражданскую службу допустим только по мотивам, связанным с профессиональными и деловыми качествами претендента. Соответственно при возникновении спора представитель нанимателя должен будет доказать обоснованность такого отказа. Все это делает актуальной проблему объективности решений конкурсной комиссии, что требует разработки адекватных методик проведения конкурса.

В связи с этим в  качестве одного из приоритетных направлений  подбора кадров государственной  службы Закон о государственной  гражданской службе называет применение современных кадровых технологий при  поступлении на гражданскую службу и ее прохождении.

Содержание кадровых технологий представляет собой совокупность последовательно производимых действий, приемов, операций, которые позволяют  либо получить информацию о возможностях человека (способностях, профессиональных знаниях, умениях, навыках), либо сформировать качества, требуемые для организации, либо изменить условия их реализации.

Следует сказать, что  кадровые технологии традиционно являются "слабым местом" государственной  службы. Прежний Закон "Об основах  государственной службы Российской Федерации" устанавливал два варианта конкурсной процедуры: конкурс документов и конкурс-испытание. Конкурс документов проводился на замещение вакантных государственных должностей государственной службы 2-й группы и представлял собой оценку кандидатов на основании документов об образовании, о прохождении государственной службы и о другой трудовой деятельности, а также на основании рекомендаций, результатов тестирования, других документов, представляемых по решению соответствующих органов по вопросам государственной службы.

онкурс-испытание проводился на замещение вакантных государственных  должностей государственной службы 3-й, 4-й и 5-й групп и включал  в себя прохождение испытания  на соответствующей государственной  должности государственной службы, которое завершалось государственным квалификационным экзаменом. Таким образом, имело место явное смешение понятий "конкурс" и "испытание", которые совершенно не тождественны. Подобное смешение понятий, по сути, означало, что замещение ведущей, главной и высшей государственных должностей осуществлялось вне конкурса с установлением испытательного срока.