Аппарат Федерального Собрания РФ

Вместе  с тем, за рамками уже проведенных  исследований остается еще немало неисследованных  проблем, в том числе проблемы формирования нормативных и правовых основ аппаратов представительных (законодательных) органов власти, в первую очередь - Федерального Собрания Российской Федерации.

Особый интерес вызывает начальный период создания правовых основ деятельности аппаратов парламента (октябрь-ноябрь 1993г. и январь-июль 1994 г.). Вызываемый интерес к указанной теме можно объяснить еще и тем, что аппаратами должна была осуществляться деятельность в являющемся качественно иным режиме, выполнять иной объем работы, чем аппараты прежних законодательных органов России. Были подвержены ряду значительных изменений их функции, формы и методы работы. Кроме того, указы, постановления, иные нормативно-правовые акты, на основе которых происходил процесс создания правовых основ аппаратов Федерального Собрания Российской Федерации, зарождались практически на голом месте и их проверка осуществлялась опытным путем и практикой.

В практике зарубежных государств, правовая основа образования аппаратов парламентов состоит как из законов (в том числе и из тех, которые принято относить к разряду специальных), так и подзаконных нормативных актов. К примеру, Закон США о реорганизации 1946 г. (в редакции 1970 г.) принято считать основным нормативным актом, которым осуществляется регулирование вопросов организации и деятельности аппарата. В Швеции эти вопросы подлежат регулированию Законом о Риксдаге (парламенте) 1974 г., в Великобритании в качестве такого акта выступает Закон об организации работы Палаты общин от 1978 г.

Вернувшись  к российской советской государственной практике, можно увидеть, что в качестве основной правовой основы организации и деятельности аппаратов представительных органов государственной власти в тот период выступали являющиеся подзаконными, нормативно-правовые акты, которые принимались, как со стороны представительных органов в целом, так и со стороны организационно-распорядительных структур. Это обстоятельство было в полном соответствии с актуальными в то время принципами построения системы советских представительных органов, работавших не на постоянной, а на сессионной основе. Органами, которые осуществляют свою деятельность на постоянной основе, выступают президиумы Верховных Советов РСФСР. Именно президиумами принималось основное количество нормативно-правовых актов (указов, постановлений), осуществляющих формирование правовых основ создания и деятельности аппаратов представительных органов. К примеру, Положение об аппарате последнего советского Верховного Совета РСФСР было утверждено Постановлением Президиума ВС РСФСР. В Положении говорилось, что аппаратом Президиума обеспечивается обслуживание деятельности Верховного Совета, его Президиума и комиссий.

В связи  с фактом демократизации политического и государственного строя, в Российской Федерации произошло изменение характера деятельности Верховного Совета, депутаты которого стали осуществлять свою деятельность на постоянной основе. В этой связи в декабре 1991 новое Положение об аппарате было утверждено на основании постановления уже не Президиума, а Верховного Совета РСФСР, то есть статус аппарата был повышен: Аппарат становился органом не Президиума, а Верховного Совета РСФСР. Также на основании постановления Верховного Совета РСФСР происходило утверждение структуры аппарата, штатов и сметы расходов. Общее руководство работой аппарата было возложено на Председателя Верховного Совета РСФСР. Постановлением была определена цель и задачи деятельности аппарата. Цель аппарата заключалась в том, чтобы способствовать, в первую очередь, Верховному Совету РСФСР «в решении вопросов, отнесенных к его ведению Конституцией РСФСР». В качестве главной задачи аппарата выступает обеспечение организационно- технического, правового и информационного обслуживания народных депутатов, Верховного Совета, его палат, постоянных комиссий и комитетов, в том числе и его Президиума.

По причине проводимой в Российской Федерации конституционной реформы, в результате которой предполагалось осуществление создания нового типа представительного и законодательного органа - двухпалатного Федерального Собрания, естественно, возникла проблема, которая связана с аппаратом нового российского парламента.

Представляется  необходимым признать, что необходимость в нем уже имелась, так как имел место процесс разворачивающейся работы, направленной на создание нового российского парламента, а прежний аппарат прекратил свое существование вместе с Верховным Советом РСФСР.

1.2 Образование и состав Аппарата Федерального Собрания Российской Федерации

Однако, в связи с тем, что на тот момент новая Конституция РФ еще не была принята, а существование парламента можно было назвать «виртуальным» и им не имелось возможным самостоятельно решить проблему создания правовых основ образования своего аппарата, последний был создан - Указом Президента Российской Федерации "Об аппарате Федерального Собрания Российской Федерации" от 8 октября 1993 г. N 1614, в соответствии с которым было принято в его исполнение распоряжение по созданию единого аппарата Федерального Собрания Российской Федерации.

Вместе  с тем, в указанных актах был подчеркнут их временный характер: «…до принятия Советом Федерации и Государственной Думой соответствующих нормативных актов». Создание аппарата и его структурных подразделений происходило в целях осуществления качественной подготовки к началу работы Федерального Собрания.

Осуществление попытки сформировать аппарат нового законодательного органа было предпринято еще до выборов депутатов обеих его палат и даже до того, как появилась законодательная основа деятельности парламента. 8 октября 1993 г. Президент России Б.Н. Ельцин издал Указ о создании Аппарата Федерального Собрания. Согласно этому Указу, был образован единый Аппарат для обеих палат. С одной стороны, необходимость создания такого Аппарата диктовалась наличием настоятельной необходимости обеспечить подготовку начала работы парламента, а осуществить формирование такого Аппарат в тех условиях практически было некому, кроме Президента и Правительства. Но, с другой стороны, Б.Н. Ельцин, возможно, имел надежду оказать косвенное влияние на содержание работы Федерального Собрания посредством подобранных для Аппарата государственных служащих. В то же время, указанное создание одним органом государственной власти аппарата для другого органа государственной власти явно является противоречащим принципу разделения власти, который закреплен в Конституции РФ 1993 г. (ст. 10). В этой связи вскоре после начала работы Федерального Собрания его палатами самостоятельно было сформировано для себя собственных аппаратов взамен действовавшего. Советом Федерации принято такое решение 15 января 1994 г., а Государственная Дума – 20 января 1994 г. Президентом РФ своим Указом на основании предложения Председателя Государственной Думы был упразднен старый Аппарат Федерального Собрания.

Основная задача Аппарата Федерального Собрания Российской Федерации была определена подготовкой к осуществлению начала работы и обеспечению деятельности ФС РФ, в т. ч.:

- осуществление подготовки проектов документов с целью обеспечения работы палат ФС РФ;

- факт взаимодействия с Администрацией Президента РФ, Правительством РФ и др. органами государственной власти;

- факт обеспечения инвентаризации и систематизации правовых актов, законопроектов и иных документов бывшего Верховного Совета РФ;

- осуществление набора, подготовки и аттестации сотрудников Аппарата Федерального Собрания Российской Федерации.

В соответствии с распоряжением Президента РФ от 24 ноября 1993 «О Временном положении об аппарате Федерального Собрания Российской Федерации и его временной структуре» Аппарат Федерального Собрания Российской Федерации возглавлялся Руководителем аппарата ФС РФ В.Н. Подопригорой, который был назначен в соответствии с указом Президента РФ.

В соответствии с Временным положением, содержание которого приведено в приложении 1, состав Аппарата Федерального Собрания Российской Федерации формировался из структурных подразделений, обеспечивавших деятельность СФ и ГД ФС РФ.

Не взирая на факт временного характера актов Президента Российской Федерации, представляется возможным осуществлять рассмотрение этих актов в качестве первой попытки создания правовой основы организации и деятельности аппарата современного парламента России.

В качестве задачи Аппарата Федерального Собрания Российской Федерации  выступает осуществление подготовки к началу работы и обеспечению деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.

С целью осуществления  и внедрения задач имеет место:

- подготовка проектов документов с целью обеспечения работы Совета Федерации и Государственной Думы;

- происходит процесс взаимодействия  с Администрацией Президента Российской Федерации, Советом Министров - Правительством  Российской  Федерации и другими федеральными органами власти;

- происходит обеспечение  инвентаризации и систематизации правовых актов, законопроектов и прочих документов бывшего Верховного Совета Российской Федерации;

- происходит осуществление  набора, подготовки и аттестации сотрудников аппарата Федерального Собрания Российской Федерации.

На 30-тый день после проведенных  выборов, 11 января 1994 года, имело место собрание обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации – Совет Федерации и Государственная Дума, - на свои первые заседания. Результатами заседаний было выявлено наличие необходимости придания деятельности палат большего порядка и организованности. Временным аппаратом Федерального Собрания Российской Федерации, который был создан в соответствии на основании Указа Президента Российской Федерации от 8 октября 1993 года, не имел возможности выполнить указанную обеспечительную задачу. Наличие трудностей с осуществлением такой деятельности у аппарата возникали еще в период проведения выборов Федерального Собрания Российской Федерации.

Более того, к моменту начала заседаний палат  не было принято решение в вопросе об их общем здании, они свои заседания проводили в разных зданиях. В противовес идее формирования единого аппарата Федерального Собрания, которая была выражена на основании Указа, палатами данная проблема решалась по-другому – было принято постановление о формировании своих самостоятельных рабочих аппаратов, так как новой Конституцией России, которая на тот момент вступила в силу, давалось право каждой из палат осуществлять самостоятельно прием своего регламента и принимать решения относительно вопросов внутреннего распорядка своей деятельности (ч. 4 ст. 101). В частности, в Думе такое решение было поддержано 304 депутатами, или 68,5 процента от тех, которые приняли участие в процессе голосования, «против» - 24 (5,7 процента) и «воздержалось» - 15 (3,4 процента).

Инициатива в указанном направлении была проявлена со стороны Совета Федерации, которым в постановлении «О формировании рабочего аппарата Совета Федерации», что был принят уже 15 января 1994 года, содержалось поручение Председателю палаты осуществить формирование рабочего аппарата палаты, а также заняться подготовкой предложений относительно его структуры. 3 февраля Советом Федерации было принято постановление № 42 – I СФ, которым была утверждена структура Аппарата и определено, что Аппаратом имеется статус юридического лица. В соответствии с постановлением Председателю Совета Федерации предлагалось продолжить работу по совершенствованию Аппарата и его структуры, а также внести на утверждение палаты кандидатуру руководителя Аппарата.

Структура Аппарата была изложена в постановлении  Совета Федерации от 2 февраля 1994 г. № 35-I СФ «О Регламенте Совета Федерации первого созыва» и состояла из аппаратов комитетов, Секретариата Председателя Совета Федерации, секретариатов заместителей Председателя Совета Федерации, подразделений правового, информационно-технологического и финансово-хозяйственного обеспечения, кадровой службы, секретариата руководителя Аппарата и других обеспечивающих служб (ст. 85). Во многих странах порядок формирования являющихся вспомогательными, органов и осуществление их деятельности (в зависимости от уровня органа) принято определять на основании регламента палат парламентов, регламента бюро палаты, комитета, на основании положений о помощниках депутатов. Так, ст. 67 Регламента Палаты депутатов парламента Италии устанавливается, что процесс образования службы Палаты осуществляется на основании постановления бюро Палаты, и руководство ими осуществляется генеральным секретарем, ответственным (перед председателем Палаты) за их деятельность.

В Государственной  Думе до создания «рабочего аппарата»  были образованы две организационные структуры: Временный секретариат и Временная комиссия по Регламенту. С созданием Комитета по организации работы Государственной Думы, он принял на себя функции Секретариата и Комиссии. На основании Временного регламента на Комитет был возложен контроль деятельности Аппарата Государственной Думы, в том числе – осуществления подготовки и предварительного рассмотрения проектов Положения об аппарате, его структуре и штате.

И только 20 января 1994 г. Государственной Думой было принято постановление № 18-I ГД, на основании которого Председателю Государственной Думы было поручено осуществить формирование рабочего аппарата палаты. Процесс подготовки проекта Положения о рабочем аппарате Государственной Думы и предложений по его структуре и штатам возлагался на Комитет по организации работы Государственной Думы. Проектом Положения и предложения по структуре и штатам должны были быть представлены предварительно Совету Государственной Думы до 4 февраля с последующим их утверждением на заседании Государственной Думы. В тот же день, исходя из предложения Председателя Государственной Думы И.П.Рыбкина, Президентом Российской Федерации Б.Н.Ельциным своим Указом упразднился Временный аппарат Федерального Собрания. В Указе было сказано, что по причине принятого решения Совета Федерации и Государственной Думы от 15 января 1994 г. и 19 января 1994 г. (хотя в данном случае имеется факт неточности, объясняющийся тем, что свое решение Госдумой было принято 20 января) о вновь создаваемых аппаратах палат происходит ликвидация аппарата Федерального Собрания Российской Федерации, который был создан до начала деятельности Совета Федерации и Государственной Думы в качестве временного рабочего органа.