Налоговый потенциал региона

 

Тема 2. Налоговый потенциал региона

 

2.1. Понятие налогового потенциала региона

 

Важную роль в планировании налоговых поступлений играет оценка и прогноз налогового потенциала региона. Можно говорить о налоговом  потенциале «в широком смысле» и «в узком смысле».

В первом случае налоговый  потенциал представляет собой финансовые ресурсы, которые могут быть мобилизованы в бюджет через налоговые платежи,  т.е. это максимум налоговых поступлений, которые может при идеальных условиях обеспечить регион. Иными словами, в широком смысле понятие «налоговый потенциал» – это совокупный объем налогооблагаемых ресурсов региона.

Во втором случае, под  налоговым потенциалом понимается максимально возможная сумма налоговых платежей в условиях действующего законодательства. Из этого определения следует свойство аддитивности налогового потенциал, т.е. налоговый потенциал региона складывается из потенциала отдельных налогов.

Налоговый потенциал  региона рассматривают в двух различных аспектах. Сточки зрения налоговой компетенции разных уровней власти, когда ставится вопрос о региональном потенциале налогов, устанавливаемом федеральными (региональными, местными) органами власти. С точки зрения фактического поступления налоговых платежей в разные уровни бюджетов, когда речь идет о потенциале налогов (или их распределяемых долей) в качестве источника дохода конкретных бюджетных звеньев на территории данного региона: например, «налоговый потенциал федерального бюджета на территории Республики Мордовия».

Налоговый потенциал i-го региона ( ) страны представляет собой сумму налогового потенциала федерального бюджета по i-му региону ( ), налогового потенциала i-го регионального бюджета ( ) и налоговых потенциалов муниципальных образований, входящих в i-й регион. Аналитически это выглядит следующим образом:

,

где j – порядковый номер муниципального образования в i-й регионе, n – количество муниципальных образований в i-й регионе.

Эти два аспекта взаимосвязаны и в совокупности обеспечивают универсальный подход к налоговому потенциалу региона на федеральном, региональном и местном уровнях.

При оценке налогового потенциала региона важным является вопрос учета  льгот, устанавливаемых федеральным, региональным и местным законодательством. Ряд авторов считает, что для более точного анализа и создания равных условий всем регионам показатель «налоговый  потенциал региона» необходимо рассчитывать без учета региональных и местных льгот. Существует также мнение, что не следует учитывать и федеральные льготы, что позволит более полно раскрыть межбюджетные отношения. С одной стороны, при учете льгот, предоставленных федеральным законодательством, все регионы находятся в равном положении, с другой стороны, доля указанных льгот в налоговой базе может различаться по регионам. Другие авторы, считают, что не следует игнорировать право субъектов Российской Федерации на реализацию налоговой политики, поэтому фактические поступления в бюджет с учетом использованных льгот являются реальной базой для оценки налогового потенциала. Выбор, того или иного варианта оценки налогового потенциала региона, зависит от решаемых задач. На наш взгляд, при планировании налоговых поступлений налоговый потенциал следует рассчитывать с учетом всех льгот. Если оценка налогового потенциала осуществляется для целей межбюджетного выравнивания и при этом методика расчета трансфертов предполагает учет льгот, то необходимо принимать во внимание региональные особенности (налоговая нагрузка, доля льгот в налоговой базе).

Налоговый потенциал, как  показатель, характеризующий социально-экономическое  развитие региона,  используется для  решения следующих задач: 

- обеспечения максимально  возможных поступлений налогов  и сборов в бюджеты всех  уровней;

- межбюджетного выравнивания регионов и координации бюджетной политики;

- оценки действующей  налоговой политики и определения  направлений ее совершенствования;

- регулирования налоговой  нагрузки на регион и основные  виды деятельности.

На величину налогового потенциала территории оказывают влияние: экономические, политические, социально-культурные факторы.

Экономические факторы, связаны в основном с макроэкономическими  параметрами развития региональной экономики, в частности ВРП, его  отраслевой структурой, уровнем инфляции, финансовыми результатами деятельности предприятий и др.; внешнеэкономическими параметрами, в частности, объемом экспорта и импорта, уровнем мировых цен, курсом валют и др.

Политические факторы: налоговое и бюджетное законодательство, система налогового контроля, администрирование налоговой задолженности.

В рамках налогового законодательства определяются элементы налога. Бюджетное  законодательство регулирует распределение  налоговых платежей по уровням бюджетной  системы.

Налоговый контроль  представляет собой деятельность налоговых органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах. Основной формой налогового контроля являются налоговые проверки, в ходе которых определяется правильность исчисления налога. Значительное влияние на налоговый потенциал региона оказывают также результаты работы комиссий по легализации налоговой базы. Указанные комиссии осуществляют работу с налогоплательщиками, выплачивающими низкую заработную плату, а также с убыточными организациями. 

Принимая во внимание, что ряд методик оценки налогового потенциала основывается на использовании данных о фактических налоговых поступлениях, немаловажное влияние на его размер оказывает эффективность администрирования задолженности по налогам и сборам.

Социально-культурные факторы  связаны с численностью населения, его структурой, налоговой культурой. Налоговая культура отражает уровень знания и соблюдения налогового законодательства. В свою очередь, уровень налоговый культуры значительным образом влияет на размер «теневой» экономики. Достоверность оценки налогового потенциала региона зависит от раскрытия масштабов «теневой» экономики, легализация которой является резервом роста налоговых поступлений.

Каждый из указанных групп факторов и отдельных факторов оказывают влияние, не только на текущий размер налогового потенциала, но и определяют тенденцию его изменения.

При планировании налоговых  поступлений  на местном уровне следует оценивать также налоговый потенциал муниципальных образований и организаций – крупнейших налогоплательщиков.

2.2. Методы оценки налогового  потенциала региона

 

Методы оценки налогового потенциала региона подразделяются на прямые и косвенные. Методы оценки налогового потенциала региона, основанные на показателях формирования налоговых доходов, являются прямыми, так как предполагают включение в расчет налогового потенциала показателей, характеризующих его реализацию. Сюда относятся: а) метод использования фактически собранных налоговых доходов в базовом году; б) метод построения репрезентативной налоговой системы; в) метод использования базы налогообложения.

Методы, основанные на показателях экономической активности региона, являются косвенными, так как они предполагают определение величины налогового потенциала как производной от какого-либо показателя [в частности, валовой региональный продукт (ВРП), среднедушевые доходы населения, совокупные налогооблагаемые ресурсы].

A. Метод использования фактически собранных налоговых доходов в базовом году

Данный метод предполагает использование фактически собранных  поступлений в базовом году, с последующей корректировкой на изменения в законодательстве, имевшие место после базового года. Достоинство метода – относительная простота, если законодательство принципиально не меняет налоговую базу. Недостаток – налоговый потенциал зависит от усилий территориальных образований по обеспечению поступлений налогов и сборов, что не позволяет проводить сравнительный анализ. Поэтому применение метода планирования налогового потенциала на основе фактически собранных доходов возможно лишь для оценки налогового потенциала отдельного региона, но он не дает достоверных результатов при межрегиональных сравнениях.

Модификацией указанного метода оценки налогового потенциала  является использование данных за ряд предыдущих лет. В условия постоянно меняющейся макроэкономической ситуации и налогового законодательства достаточно тяжело выявить тенденцию изменения налоговых поступлений.

Тем не менее, методы оценки налогового потенциала на основе фактически собранных налоговых доходов могут широко использоваться в оперативной работе финансовых и налоговых органов, так как, они могут быть применены при оценке налогового потенциала региона с той периодичностью, с которой формируется отчетность налоговых органов. Однако, налоговый потенциал, рассчитанный данным методом, на наш взгляд, не имеет практического значения для целей планирования налоговых поступлений.

Б. Метод использования  налоговых баз

Этот метод предполагает планирование на основе показателя налоговой базы в прогнозируемом периоде с корректировками на льготы, рассчитываемые в виде относительной величины на основе данных предыдущего периода.

Данный метод широко используется финансовыми органами в практике налогового планирования, так как они располагают отчетной информацией о размерах налоговых баз.  Проблема применения этого метода заключается, во-первых, в достоверности величины налоговых баз, во-вторых, изменения налогового законодательства делают сложной и даже невозможной корректировку налоговой базы, исходя из данных предшествующего периода.

В. Репрезентативная налоговая система

Суть метода репрезентативной налоговой системы (далее – РНС) состоит в расчете суммы налоговых платежей, которые могут быть собраны в регионе при условии среднего уровня налоговых усилий и при одинаковом составе налогов и ставки налогообложения во всех регионах. Для применения этого метода определения налогового потенциала региона необходимо иметь данные по фактически собранным налогам и сборам и по их налоговым базам, что позволяет рассчитать объем поступлений по региону. Именно эта величина и принимается за меру налогового потенциала региона.

Применение метода РНС  предполагает четыре шага (см. рис. 2.1):

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рисунок 2.1. Этапы расчета налогового потенциала методом РНС

 

Для построения показателя, который бы максимально точно  отражал налоговый потенциал регионов, РНС должна учитывать все налоги и сборы, поступающие в региональные и местные бюджеты. Однако состав налогов в различных регионах может быть разным, поэтому для построения репрезентативной структуры налогов все множество налогов, собираемых разными регионами, следует классифицировать по единой схеме. В основу такой классификации закладывается принцип сходства объекта налогообложения. В настоящее время в Российской Федерации действует единая налоговая система, т.е. во всех субъектах Российской Федерации действуют (или могут быть установлены органами государственной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления) одни и те же налоги, перечень которых определен  Налоговым кодексом Российской Федерации, что значительно упрощает применение метода РНС. При использовании метода РНС схожие налоги могут объединяться в один класс доходов, называемом налоговым компонентом.

Следующий шаг заключается  в том, что для каждого класса налоговых доходов определяется его стандартная налоговая база. Иногда сведения о стандартной налоговой базе можно позаимствовать непосредственно из налогового законодательства. Такое возможно, если во всех регионах действует одно и то же определение налоговой базы некоторого налога, и при этом имеются данные по размеру налоговой базы этого налога во всех регионах. В тех случаях, когда состав нормативных налоговых баз разный в разных регионах, или данные по нормативным налоговым базам отсутствуют, приходится искать некоторые показатели, косвенно измеряющие налоговые базы таких налоговых компонентов. Требования по выбору косвенных показателей, отражающих размер стандартных налоговых баз в регионах, следующие: 1) эти показатели должны как можно более тесно коррелировать с нормативной налоговой базой (т.е. налоговой базой, рассчитываемой в соответствии с налоговым законодательством); 2) они должны быть хорошо определены; 3) по ним должны иметься сопоставимые данные по всем регионам.

Следует отметить, что  в настоящее время органами государственной  власти субъектов Российской Федерации  и органами местного самоуправления по региональным и местным налогам могут определять налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Также в случаях предусмотренных Налоговым кодексом  Российской Федерации указанные органы могут устанавливать налоговые льготы, основания и порядок их применения. Таким образом, субъекты Российской Федерации не могут влиять на такие элементы налога, как объект налогообложения, налоговая база, порядок исчисления налога. Это свидетельствует о том, что во всех регионах применяется единый порядок определения налоговых баз и исчисления налогов. Поэтому при построении РНС могут использоваться нормативные налоговые базы.

После того, как для  каждого налогового компонента определен  стандартный показатель налоговой базы, необходимо определить репрезентативную (усредненную) ставку налогообложения, которая будет применяться к этой налоговой базе. Для этого по каждому налоговому компоненту складываются полученные всеми регионами доходы, и делятся на суммарный размер налоговых баз этого компонента по всем регионам. Полученная в результате такого деления величина будет считаться средней или репрезентативной налоговой ставкой по данному компоненту.

На последнем шаге определяется налоговый потенциал  каждого региона. Для этого по каждому налоговому компоненту берется его средняя ставка и умножается на стандартную налоговую базу этого компонента в соответствующем регионе. Сложив такие произведения по всем компонентам, мы получим сумму, отражающую общий объем доходов, который каждый регион смог бы собрать, если бы прилагал для этого средний уровень фискальных усилий, и если бы состав, структура и ставки налогов во всех регионах были одинаковыми. Именно эта величина и берется в качестве оценки налогов потенциала региона.