Проблемы распределения налогов между бюджетами различных уровней

бюджетами до сих пор регулировались только ежегодными  законами  о  бюджете. Таким образом,  сейчас,  к  моменту  вступления  в  силу  всех  глав  нового Налогового кодекса, в действующей системе законодательства  не  остаётся  ни одного   постоянно   действующего   нормативного   акта,    устанавливающего распределение налоговых поступлений между уровнями  бюджетной  системы.  Тем самым фактически все налоги  для  региональных  бюджетов  приобретут  статус регулирующих  – то   есть  негарантированных   и   непостоянных   доходных источников. Во избежание снижения достигнутого уровня  финансовой  автономии региональных  бюджетов  можно  было  бы   закрепить   перечень   собственных налоговых  доходов  региональных  бюджетов   непосредственно   в   Бюджетном кодексе. Широта этого перечня в  значительной  степени  должна  определяться законодательным статусом регулирующих налогов,  который  в  настоящее  время достаточно противоречив.

      В отличие  от собственных налоговых доходов  регулирующие по определению имеют статус временных доходных источников, тем не  менее  продолжительность периода  закрепления  этих  доходов  имеет   принципиальное   значение.   Во избежание  негативных  последствий  ежегодного  пересмотра   доходной   базы региональных бюджетов  в  Бюджетном  кодексе  было  установлено  правило,  в соответствии с  которым  нормативы  распределения  налоговых  доходов  (и  в случае передачи доли федеральных налогов в региональные и  местные  бюджеты, и в случае передачи субъектами РФ доли закрепленных за  ними  федеральных и региональных   налоговых   доходов   в   местные    бюджеты)    закрепляются соответствующими законами о бюджете и не подлежат пересмотру в  течение  как минимум 3 лет.

      К сожалению,  в Кодексе присутствует  ряд   норм,  противоречащих  этому разумному принципу. Например, в статье 48 БК  дается  следующее  определение регулирующих  доходов:  «Регулирующие  доходы  бюджетов  –   федеральные   и региональные налоги и иные платежи,  по  которым  устанавливаются  нормативы отчислений (в  процентах)  в  бюджеты  субъектов  Российской  Федерации  или местные бюджеты на очередной  финансовый  год,  а  также  на  долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов». Однако,  как упоминалось выше, статьи 50, 52 и 58 БК не допускают фиксации  регулирующих доходов на срок меньше 3 лет (за исключением  случаев  изменения  налогового

законодательства). Второе противоречие содержится  внутри  статьи  58, гласящей: «Собственные доходы бюджетов  субъектов  Российской Федерации  от региональных налогов  и  сборов,  а  также  от  закрепленных  за  субъектами Российской Федерации  федеральных  налогов  и  сборов  могут  быть  переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично – в  процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными)  органами  субъектов Российской Федерации на срок не менее трех лет.» Однако  из  статей  47,  48 Кодекса вытекает, что доходы, закрепляемые на постоянной основе  и  на  срок не менее трех лет – принципиально  разные  вещи.  Если  первые  относятся  к собственным доходам бюджетов, то вторые  считаются  регулирующими  доходами. Следовательно, упоминать  эти  понятия  в  качестве  равнозначных,  как  это

делается  в  статье  58,  нельзя.  Правильнее  говорить  о  том,  что   доли

отчислений от  закрепленных  за  субъектами  РФ  федеральных  налогов  могут передаваться местным бюджетам в качестве  регулирующих  доходных  источников по нормативам, утверждаемым на срок не менее 3 лет,  а  доли  отчислений  от региональных налогов могут закрепляться за местными бюджетами на  постоянной основе или на временной основе на срок не менее трех лет.

      Учитывая,  что  указанные  противоречия  между  нормами   БК   чреваты

серьезными проблемами в правоприменительной  практике,  необходимо  привести формулировки  статей  48  и  58  БК  в  соответствие  с   общим   принципом, установленным  статьей  52,  согласно  которому  нормативы   отчислений   от регулирующих налогов не могут изменяться в  течение  3  лет  за  исключением случаев  внесения  существенных  изменений  в  налоговое   законодательство. Аналогичный принцип следует закрепить  и  в  Законе  «О  финансовых  основах местного  самоуправления  в   РФ»,   устранив   упоминание   о   возможности закрепления отчислений от регулирующих  налогов  за  местными  бюджетами  на срок менее трех лет.

      Кроме  того, следует уточнить содержание  статей 50 и 52 БК, допускающих досрочный пересмотр нормативов  отчислений  от  федеральных  и  региональных налогов «в случае изменения налогового  законодательства».  Эти  нормы  были сформулированы  применительно  к  ситуации,  когда  нормативы  распределения налоговых доходов по  уровням  бюджетной  системы  регулировались  налоговым законодательством. Так было до вступления в силу всего  Налогового  Кодекса. Конечно,  некоторые  изменения  в  налоговом   законодательстве   (например, связанные  с  изменением  техники   администрирования)   могут   потребовать перераспределения  налоговых   поступлений   между   бюджетами,   однако в существующей  редакции  эти  нормы  допускают  произвольные  манипуляции   с доходной базой нижестоящих бюджетов: для пересмотра  нормативов  закрепления регулирующих доходов достаточно внести любые (в том  числе  –  редакционные) изменения в налоговое законодательство.

      Сохраняющаяся индивидуализация межбюджетных отношений

      В соответствии  с Конституцией РФ  1993  г.  межбюджетные  отношения  в России  развиваются   как   система   взаимоотношений   двух   партнёров  – Федерального  центра  и  субъектов  РФ,  в соответствии  с чем закреплено

равноправие всех  89  субъектов  Федерации  в  области  властных полномочий независимо от их типа, масштабов занимаемой территории.

      Область   нерешённых  вопросов  в  формирующейся модели российского

федерализма чрезвычайно широка. Но  есть  сфера,  где  проблемы  проявляются наиболее  остро – соотнесение   формального конституционного   равенства субъектов Федерации и  крайних  различий  в  их  экономическом  и  природно- ресурсном потенциале, финансово-бюджетных возможностях, социальном  развитии и пр. Эта дифференциация не имеет мировых аналогов.

      Разрыв среднедушевых  доходов  между  субъектами  РФ  значительно  выше аналогичных  максимальных  показателей  для  составляющих  таких  крупнейших федеративных  государств  современного  мира,  как  США  и  ФРГ.   Например, различия по уровню социально-экономического развития между субъектами РФ  на порядок превышают  те,  с  которыми интегрировались  в  единое  федеральное государство старые и новые земли ФРГ.

      С проблемой несбалансированности  бюджетной системы в той или  иной мере сталкиваются все государства. Вертикальная несбалансированность  заложена  в любой модели бюджетной  системы  вследствие  различия  функций,  выполняемых разными  уровнями   власти.   Проблема   вертикальной   несбалансированности решается путём долевого участия разных  уровней  власти  в  общенациональных налогах  и  субсидирования  расходов  территорий  из  бюджетов  вышестоящего уровня.

      Горизонтальная  несбалансированность  бюджетной  системы   обусловлена объективно  различным  положением   территориальных   единиц,   составляющих государство,   вследствие   исторических,   географических,   экономических, природных   и    прочих    особенностей    их    развития.    Горизонтальная несбалансированность, с одной стороны,  проявляется  в  различиях  налоговой базы территорий, а с  другой  –  в  ней  сказываются  разные  потребности  в социальных  услугах,  предоставляемых  государством.  Главным   инструментом горизонтального выравнивания в мировой политике  служат  специальные  фонды, средства которых в форме трансфертов распределяются  между  территориальными бюджетами в соответствии с определёнными критериями нуждаемости.

      На мой взгляд, данная проблема нуждается   в  более  глубоком  анализе.

Необходимо в первую  очередь  реформировать  сложившуюся  в  стране  систему территориального  устройства.  Различия   в   названиях   и,   несмотря   на конституционно закрепленную равность, статусах субъектов РФ даёт  повод  для спекуляций на тему, в том числе, «избранности» отдельных регионов.  Путаница в  межбюджетных  отношениях   имеет  основой  изначально   неравный   статус субъектов Российской Федерации.

      Рассмотрим  данную  проблему  на  примере  распределения   налогов   от

пользования природными ресурсами  между уровнями бюджетной системы.

      Итак: во взаимоотношениях  федерального центра и регионов  контрагентами межбюджетных отношений выступают, с одной стороны, федеральная власть,  а  с другой – органы власти субъектов Федерации. При этом межбюджетные  отношения строятся, допустим, симметричным образом со всеми субъектами  Федерации,  не взирая на различия их названий, как то: республика, край, автономный  округ, автономная область, область.

      За исключением  Татарстана  и Башкортостана,  имеющих привилегии  по нормативам  отчислений  от  регулирующих  налогов(!),  а   также   субъектов федерации, в состав территории которых входят автономные  округа  (например, Тюменская область), так называемые  сложносоставные  субъекты  Федерации.  В этом  случае  в  бюджет  такого  субъекта  поступает  дополнительная   сумма платежей за пользование недрами, составляющая половину от федеральной доли.

      В настоящее время  вопросы платности пользования   природными  ресурсами включены  не  в  налоговое  законодательство,   а   в   законодательство   о природопользовании, положения которого имеют рамочный  характер  и  не  дают четкого и исчерпывающего определения основных элементов  налогообложения.  В то же время, согласно кодексу, налог считается установленным лишь в  случае, когда  определены  налогоплательщики  и  все  элементы  налога,   при   этом федеральные налоги могут устанавливаться только Кодексом.

      В  настоящее   время  налоги,  связанные   с  использованием   природных

ресурсов, не слишком  ощутимы для  налогоплательщиков и не  имеют  серьёзного фискального   значения   для   государства   кроме   налогов    уплачиваемых нефтедобывающими компаниями.

       Особого внимания  заслуживает  система  налогообложения  нефтедобычи. Занятые в этой сфере компании  дополнительно  к  «общим»  оборотным  налогам уплачивают «свои» оборотные налоги, к которым относятся роялти,  т.е.  налог на пользователей природных ресурсов (ставки – от 6 до 16% в  зависимости  от месторождений)  и  платежи  на воспроизводство   минерально-сырьевой   базы (ставка – 10%), а также акцизы и экспортные пошлины. [4]

      Согласно  закону  «О  недрах»  40%  этих   платежей   направляются   в

федеральный бюджет и 60% - в территориальные.  В  то же  время при добыче углеводородов на территории автономного округа, входящего в  состав  области или края, роялти  поступают  в  бюджет  данной  области  или  края  за  счёт половины  суммы  платежей,  поступающих  в  федеральный  бюджет,   то   есть федеральная доля в этом  случае  составляет  20%. Поскольку  большая  часть нефти добывается именно в таких автономных округах, прежде  всего  в  Ханты- Мансийском и Ямало-Ненецком АО,  средневзвешенная  федеральная  доля  роялти составляет в настоящее время лишь 25,3%. Увеличение же  федеральной  доли  в платежах за пользование недрами, как предлагает  ряд  ученых  (в  частности, Шаталов  С.Д.  предлагает  60%  данных  платежей  направлять  в  федеральный бюджет, а 40% - в территориальные),  представляется мне невозможным,  т.к.

это неминуемо приведет к увеличению себестоимости нефти, что  в сложившейся ситуации крайне пагубно скажется на конкурентоспособности  российской  нефти на мировом рынке.  Сейчас  же,  когда  «нефтедоллары»  –  основной  источник доходов бюджета государства, это неминуемо повлечёт очередной  экономический кризис.

      Недовольство же  Федерального  центра  сложившейся   ситуацией  понятно. Решением  проблемы,  как  уже  было  сказано,  является  «уравнивание»  всех субъектов федерации в правах, одинаковое отношение центра и, как  следствие, плавная отмена всех льгот, «выторгованных» национальной  элитой  регионов  у Первого Президента РФ в начале середине 90-х гг.

      Что касается сложносоставных   субъектов  РФ  (в  частности,  Тюменской

области), то та настойчивость, с которой власти области  пытаются «удержать под собой» часть налоговых доходов от пользования  природными  ресурсами  на территории  ЯНАО  и  ХМАО,  заставляет  опять-таки  думать  о  необходимости реформирования всей системы государственного устройства России,  тем  более, что  органы  власти  вышеуказанных   округов   уже   давно   доказали   свою самостоятельность.

      Основные  проблемы  межбюджетных  отношений   связаны   не   только   с разработкой   идеальной   концепции   их   реформирования,   что   не   даст

положительного результата без улучшения  экономической  ситуации  в стране, выполнения плановых значений по доходам всеми уровнями власти,  оптимального распределения   расходных   полномочий,    решения    проблемы    исполнения федерального законодательства в бюджетной  сфере.  По  мере  стабилизации  и экономического  роста  возможны принципиальные  изменения  в   межбюджетных отношениях.

                 Недостатки системы бюджетного выравнивания

      Межбюджетное  перераспределение финансовых ресурсов  -  это  объективно обусловленная система оказания  финансовой  помощи  региональным  и  местным органам  власти,  которые  в  силу  исторически   сложившихся   условий   не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий.  Само понятие финансовой помощи означает, что, во-первых, ее получатели  находятся в  неблагоприятных  по  сравнению  с  другими  финансовых  условиях,  и  это подтверждается объективными данными соответствующих финансовых  показателей; а во-вторых,  выделение  финансовой  помощи  влечет  за  собой  определенные последствия в виде  жесткого  контроля  за  правильностью  и эффективностью расходования полученных  средств,  а  в  необходимых случаях  -  применение финансовых санкций.