Контрольная работа по «Экономической географии и реогеналистике»

Задание 3. Реферат  на тему «Федеральные округа и их роль в социально-экономическом развитии РФ»

В Российской Федерации учреждено семь федеральных округов: Центральный (центр - г. Москва), Северо-Западный (центр - г. Санкт-Петербург), Северокавказский, переименованный вскоре в Южный (центр - г. Ростов-на-Дону), Приволжский (центр - г. Нижний Новгород), Уральский (центр - г. Екатеринбург), Сибирский (центр - г. Новосибирск), Дальневосточный (центр - г. Хабаровск).

Создание  в России федеральных округов  следует рассматривать в теоретическом  контексте концепции территориально-государственного строительства. В центре этой концепции находится анализ «географического каркаса» государственности – административно-территориальное деление государства по горизонтали и иерархия территориальных управленческих уровней по горизонтали [3]. В соответствии с физико-географическими характеристиками пространства, культурно-историческими предпосылками, принятыми политическими моделями и экономическими факторами каждое государство вырабатывает определенную модель территориально-государственного строительства, которая должна соответствовать его актуальному состоянию. 

Округа  создавались не только для эффективного управления, они должны объединять усилия, и не только для борьбы с кризисными явлениями, но и для перспективного планирования.

Первой  теоретической проблемой территориально-государственного строительства являются управленческие уровни – слои, на которые государство  делится в его вертикальном разрезе. Число таких уровней является функцией размеров государства и  степени дифференциации его пространства. В связи с эволюцией государственной  территории, как экстенсивной (расширение), так и интенсивной (внутреннее освоение и поляризация) число уровней  может меняться. Особым вопросом является определение политической (управленческой) компетенции каждого территориального уровня [4].

Вторая  теоретическая проблема связана  с обеспечением территориального единства государства. Любое государство  является политико-географической системой, состоящей из определенного набора взаимосвязанных регионов. Внутренние контрасты, особенно имеющие этнокультурное происхождение, определяют развитие центробежных сил, которые в некоторых регионах могут превзойти предел и привести к сепаратизму, т.е. коренному нарушению  территориального единства. Задача государства  состоит в поддержании превосходства  центростремительных сил над  центробежными на любом участке своей территории.  
Государство в рамках своей региональной политики обеспечивает централизованный контроль за своими территориями. Но одновременно оно стремится сбалансировать «давление сверху» развитием институтов региональной автономии, самоуправления и обеспечением различных форм обратной связи с регионами через их влияние на общегосударственном уровне и участие в демократических процедурах. 

Третья  теоретическая проблема – обеспечение  государством территориальной динамики своего развития [4]. Территориальное единство может толковаться двояко – как обеспечение территориальной целостности, что является первостепенной задачей центра и его региональной политики, и как поддержание высокой межрегиональной мобильности. Государство должно способствовать «горизонтальной» интеграции территорий. Речь идет о развитии межрегиональных связей, нормальном функционировании межрегиональных людских, экономических, информационных и прочих потоков. Также важнейшей задачей любого нормально развивающегося государства является стимулирование инновационного процесса. Последний имеет вполне определенную политико-географическую логику, которая описывается в теориях диффузии инноваций и «центр – периферия». В предельно общем виде речь идет о зарождении инноваций в центрах и их перемещении на периферию по определенным схемам. 

Государство должно ясно представлять свою «естественную» иерархическую систему центров  и периферий и способствовать более или менее свободному продвижению  или разумной корректировке инноваций от центров к перифериям. 

Таковы  наиболее общие концептуальные представления  о территориально-государственном  строительстве. В России оно имеет  свои объективные параметры, способствующие формированию определенных характерных  черт, которые, что особенно важно, прослеживаются при самых разных политических режимах  и представляют собой российский политико-географический инвариант[6]. Важнейшей актуальной особенностью российской региональной структуры являются огромный размер территории при высокой дробности административного деления, включающего, как известно, 89 управленческих единиц первого порядка. В принципе дробность административного деления не является проблемой для государственного развития. Она может и не составлять особых трудностей при двух полярных сценариях территориально-государственного устройства. Максимальная степень дробности административного деления характерна, например, для унитарных Франции и Турции и, одновременно, для США, где отмечается высокий уровень региональной автономии. 

Россия  в настоящее время по причинам политико-исторического характера  не может пойти ни по пути жесткого унитаризма, ни по пути радикальной  децентрализации. Для России очень  характерна административно-территориальная  иерархичность государства, когда  каждый вышестоящий управленческий уровень стремится подчинить  нижестоящий. На каждом уровне и в  отношениях между ними отсутствует  должная саморегуляция, что объясняется  многими десятилетиями развития централизованного контроля и препятствует переходу к иной, более свободной  для территорий системе, поскольку  территории не смогут ею эффективно воспользоваться. Административный фактор, работающий по вертикали, играет определяющую роль при слабом гражданском обществе, неразвитых демократических традициях и отсутствии политической культуры федерализма в его «классическом» понимании.

Итак, современная  Россия оказывается в противоречивой ситуации сразу по нескольким параметрам. Ее развитие в качестве территориальной  системы создает объективные  потребности и в децентрализации (тем более что официально принята  федеративная модель), и в централизованном контроле с целью сохранения управленческой иерархии [6]. Инновационная политика центра требует жесткой территориальной иерархии и объективно нуждается в обеспечении вертикали власти. Но внутренняя противоречивость этой политики и ее достаточно слабое восприятие на местах заставляют искать компромиссы с территориями вместо следования определенной линии. Во всех этих случаях происходит стихийный поиск баланса между центром и регионами. Но при этом если не постановка, то хотя бы необходимость постановки общегосударственных задач в условиях кризиса российской государственности обусловливают движение страны в сторону «управляемого федерализма» по аналогии с «управляемой демократией», когда децентрализация федеративного типа сочетается с типичными формами управленческой иерархии. 

Создание  института федеральных округов  породило оживленную дискуссию в  научных и политических кругах, где  обсуждались вопросы его целесообразности, соответствия нормам федерализма и т.п. В этой дискуссии принял участие и журнал «Федерализм». Внимания заслуживают материалы специальных круглых столов, семинаров и т.п., где специалисты разного профиля обсуждали данный вопрос. С точки зрения политической географии и теории территориально-государственного строительства создание федеральных округов означало введение нового, вспомогательного управленческого уровня, призванного оптимизировать контроль со стороны центра за огромным и дробным российским пространством. На уровне политической пропаганды это могло подаваться и подавалось как укрепление государства и вертикали власти. Строго говоря, создание федеральных округов помогало усилить управленческую иерархию через создание института ответственных федеральных контролеров за теми или иными географическими блоками российских регионов. Анализ истории федеральных округов позволяет говорить о переходе от искусственной их «имплантации» в систему отношений между федеральным и региональным уровнями власти, которая неизбежно была сопряжена с конфликтами, к естественной бюрократической саморегуляции. На нынешнем этапе преобладает последняя тенденция, и ее развитие позволяет сделать вывод, что институт федеральных округов все-таки состоялся как нормальный, управленческий уровень, выполняющий поставленные центром, а также определившиеся по ходу развития процесса задачи. Ограниченная легитимность системы федеральных округов и функционирование полпредов в качестве подсистемы президентской власти предопределяют огромное значение личностного фактора и кадровой политике в эффективности всей системы. Полпред в федеральном округе – это не «обычный» бюрократ, действующий в соответствии с законами и должностными инструкциями, а скорее политик, и эффективность решения поставленных задач определяется его личными политическими талантами.

С этой точки  зрения российский губернатор гораздо  ближе к типичному бюрократу-функционеру, поскольку под институт губернатора  уже подведена разработанная  и вполне прозрачная правовая база.  
Работа полпреда требует высокой инициативности, и ее результат прямо зависит от личностного фактора. Примечательно, что корпус из семи полпредов на деле оказался предельно разнородным, и это, как показывают наши исследования, привело к тому, что в каждом федеральном округе начала формироваться своя система работы со своими принципами, кадрами, вспомогательными органами. Различное понимание полпредами задач централизованного контроля и разный политический опыт вызвали множество побочных эффектов, связанных с некорректным вмешательством в дела регионов[7]. Обилие административных перегибов было особенно характерно для этапа становления института федеральных округов. Сфера деятельности полпредов ограничена правовыми рамками и сводится к функциям контрольно-координационного характера. Однако важность выполнения этих функций трудно переоценить. Принципиальное значение имеют налаживание и оптимизация информационных потоков между центром и регионами. Систематизация и анализ достоверной информации о ситуации на местах значительно облегчаются с созданием системы федеральных округов. При этом поступление информации само по себе означает контроль и возможность принятия обоснованных решений на уровне федерального центра[10]. Тем самым частично решается извечная российская «проблема периферийности», которая затрудняет централизованный контроль и повышает риск злоупотреблений на местах. В некоторых федеральных округах вопросы информационного контроля решались в наиболее жесткой форме – через организацию комплексных региональных проверок.

Перспективы развития и оптимизации федеральных  округов  

На нынешнем этапе институт федеральных округов  испытывает потребность в стабилизации. Продолжается дискуссия по поводу эффективности  системы, которая в значительной степени объясняется тем, что  многие элементы окружной системы не были доработаны, «доведены до ума» и стандартизированы для всех округов[4]. Примечательно, что одни федеральные структуры, размещенные на окружном уровне, действуют относительно активно, в то время как другие «потерялись». Характерно, что такая консервативная структура, как ФСБ все-таки отказалась от создания своих окружных структур. Существуют серьезные опасения в том, что окружная система станет жертвой текущей политической конъюнктуры, в частности – неизбежного предвыборного пакта между президентом и губернаторами, в котором роль полпредов окажется вторичной. Институт федеральных округов нуждается в оптимизации, поскольку уже накоплен определенный опыт его работы, и определены основные проблемы его функционирования. Во-первых, требуется оптимизация его политических параметров. Фактически вместо одного центр провел семь экспериментов, поскольку из-за слабой координации этого института сверху и различного личностного потенциала полпредов ситуация в каждом округе оказалась своей. Поэтому назрело дополнительное правовое оформление института федеральных округов. Обсуждается вопрос о введении этого института в полноценные правовые рамки, включая специальные федеральные законы и поправки к действующему федеральному законодательству [8]. В одном из своих выступлений идею оформления института через федеральный закон поддержал спикер Госдумы Г.Селезнев. Заместителем председателя думского комитета по делам федерации и региональной политике В.Бородаем (фракция «Единство») была разработана концепция законодательного обеспечения развития федеральных округов. В то же время сами представители окружных структур предпочитают действовать в рамках президентского указного права и полномочий президентской администрации. Включение института федеральных округов в федеральное законодательство, как считают в окружных структурах, связывает им руки, тогда как статус-кво делает этот институт более гибким, позволяет самостоятельно нащупывать эффективные формы развития. 

На данном этапе определилась необходимость  в обычной бюрократической стандартизации федеральных округов в рамках перехода от определения общих функций  к конкретизации форм работы полпредов  и иных окружных структур. Подчеркнем, что речь не идет о расширении полномочий окружных структур, а об их унификации и оптимизации в рамках правового  статус-кво. В частности существует потребность в стандартизации окружных интеграционных структур. Безусловно, требуется усиление института окружной инспекции и главных федеральных инспекторов, которые сегодня слишком слабы, чтобы реально контролировать ситуацию в отдельных субъектах федерации. 

В соответствии с оптимизационными задачами особого  внимания заслуживает такая проблема, как усиление федерального контроля за деятельностью окружных структур и их координации. Институт федеральных  округов попал в типичную для  России ситуацию, когда, являясь по своему географическому расположению региональной структурой, он вышел  из-под прямого контроля центра. Характерным явлением оказалась  слабая координация деятельности полпредов  в центре в сочетании с отсутствием единого формата их работы. Оптимизация работы окружных структур подразумевает усиление их горизонтального взаимодействия, а также более систематическую работу президента как политического лидера, чьими представителями «по определению» являются полпреды. По последнему вопросу наметились позитивные сдвиги, связанные с частыми поездками главы государства именно на окружные мероприятия[11].

В перспективе  четкое установление этих критериев  позволит реально оценивать эффективность  работы тех или иных окружных структур и применять санкции в отношении  тех, кто не справился с работой.  
Во-вторых, существует потребность в оптимизации географических параметров системы федеральных округов. Эти претензии позволили некоторым федеральным структурам пойти своим путем и создать собственные ведомственные округа: наиболее показательным примером служат судебные округа.

Серьезной проблемой является несовпадение границ федеральных округов со структурами  региональной идентичности, что на самом деле затрудняет работу центра с регионами, создавая феномен «недовольных»  регионов, сопротивляющихся интеграции в рамках существующих федеральных  округов. Практически бесспорным с  точки зрения географии является только Дальневосточный округ. Однако и там бывший губернатор Магаданской  области В.Цветков выдвигал идею создания Ассоциации регионов Северо-Востока России, объединяющей удаленные северные регионы Дальнего Востока, у которых есть своя идентичность. Помимо границ требует решения и вопрос о величине и внутренней сложности округов. Россия еще должна выработать эффективный баланс между потребностью в ограниченном, небольшом числе федеральных округов и компактностью самих округов: пока мы имеем дело с первым экспериментом. Среди прочих созданы округа с очень сложной внутренней структурой. К их числу относятся Центральный (18 субъектов федерации), Сибирский (16 субъектов федерации) и Приволжский (15 субъектов федерации) федеральные округа. В этих округах особенно актуальна проблема информационного и политического контроля, связанная со слишком дробной внутренней структурой и большими размерами округов, что автоматически снижает эффективность их функционирования и территориальной интеграции [9]. Например, многими экспертами отмечается низкая эффективность централизованного контроля в самом крупном по размерам территории - Сибирском округе. В Центральном округе эту проблему несколько сглаживает территориальная компактность самого округа. При этом в составе Уральского округа всего шесть субъектов федерации. На среднем уровне внутренней дробности находятся округа, которые включают 10-12 субъектов федерации, - Южный (12 регионов), Северо-Западный (11 регионов) и Дальневосточный (10 регионов).