Формирование новой системы межгосударственных отношений

Вместе с тем косовский кризис 1998 - 1999 гг. обнажил другую, более серьезную и долгосрочную проблему. Она связана с отсутствием у международного, в частности европейского сообщества государств инструментов мирного, без военной эскалации вмешательства во внутренние процессы в том или ином государстве, когда они ставят данное государство на грань гуманитарной катастрофы или массового нарушения прав человека и национальных меньшинств. Необходимость разработки соответствующих международных инструментов стала очевидной именно и прежде всего на фоне косовского кризиса.

6. Новые вызовы безопасности позволили в 90-е годы говорить о нетрадиционных измерениях политики безопасности, не сводимой больше к политике обороны, ограничения вооружений и контроля над вооружениями. Среди новых вызовов безопасности наибольшее внимание в последнее время привлекает массовая миграция населения, в том числе возросшие потоки беженцев; незаконный оборот наркотиков и торговля оружием; приобретающие международный характер терроризм и организованная преступность.

Если в 1989 - 1992 гг. большинство европейских государств проявляли осторожность в оценке возможных вариантов формирования новой европейской системы, то с 1993- 1994 гг. под воздействием ряда объективных процессов набор обсуждаемых вариантов постепенно сужался. К 1997г. этап дискуссий завершился. Более очевидными стали контуры формирующегося облика Европы, хотя его детали еще остаются предметом обсуждений. По существу, в 1993- 1997 гг. произошла «смена парадигмы» формирования единой Европы, которая рождается сегодня не на основе «сближения» Востока и Запада, а в результате постепенного расширения западных организаций. Наиболее существенным в этом плане является расширение на Восток ЕС и НАТО. В то же время многообразие европейских процессов не сводится к расширению этих организаций, а ведет к формированию «концерта» европейских институтов, каждый из которых по-своему уникален и незаменим с точки зрения управления европейскими процессами.

Институционализация и преобразование СБСЕ в ОБСЕ

До 1990 г. СБСЕ представляло собой серию межправительственных форумов. Совещание обеспечило решение трех основных задач: поддержания интенсивного и регулярного диалога между Востоком и Западом; согласования норм и стандартов поведения государств во взаимных отношениях и в отношении граждан; рассмотрения вопросов, связанных с выполнением государствами принятых ими обязательств. К началу 90-х годов СБСЕ превратилось в динамично развивавшийся эффективный инструмент регулирования отношений между Востоком и Западом. С падением коммунистических режимов в документах СБСЕ была выражена приверженность всех его участников плюралистической демократии, верховенству закона и уважению прав человека, частной собственности, рыночной экономике и социальной справедливости. Эти ценности были закреплены и конкретизированы в документах копенгагенского (июнь-июль 1990г.) и московского (сентябрь - октябрь 1991г.) совещаний Конференции по человеческому измерению СБСЕ, боннской Конференции по экономическому сотрудничеству в Европе (март - апрель 1990 г.) и в парижской Хартии для новой Европы, подписанной 21 ноября 1990г. После 1990г. развитие СБСЕ, с 1 января 1995 г. переименованного в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), характеризовалось рядом черт.

1. В 1992 - 1993 гг. существенно расширился состав участников ОБСЕ⁴ в результате принятия в нее стран бывшего СССР и бывшей Югославии, а также Албании и Андорры. ОБСЕ является самой универсальной, общеевропейской организацией, что определяет как ряд ее преимуществ, так и сложностей в работе. Среди проблем организации помимо трудности достижения консенсуса отмечается культурно-политическое многообразие государств-участников.

2. Парижская Хартия положила начало институционализации СБСЕ, подведшей к его преобразованию в ОБСЕ. С 1990 г. созданы постоянные и регулярно собирающиеся структуры и институты организации. Раз в два года проводятся встречи по обзору выполнения обязательств, завершающиеся встречами на высшем уровне (Хельсинки, 1992; Будапешт, 1994; Лиссабон 1996). Сначала раз в год, а в настоящее время раз в два года проводятся встречи Совета министров ОБСЕ (Берлин, 1991; Прага и Стокгольм, 1992; Рим, 1993; Будапешт, 1995; Копенгаген, 1997; Осло, 1998). Органом, уполномоченным принимать самостоятельные решения, является Постоянный совет, заседания которого еженедельно проводятся в Вене. В ОБСЕ созданы институты действующего председателя и «тройки», генерального секретаря, верховного комиссара по делам национальных меньшинств, ряд других. В Вене размещен секретариат, имеющий бюро в Праге; в Варшаве - Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), в Женеве - Суд по примирению и арбитражу в рамках ОБСЕ. Ежегодно в Праге проводится экономический форум ОБСЕ. В Вене действует Форум ОБСЕ по сотрудничеству в области безопасности, в рамках которого обсуждаются вопросы контроля над вооружениями.

3. Наряду с сохранением нормотворческих функций и перенесением акцента на контроль за соблюдением принятых обязательств расширяется оперативная деятельность ОБСЕ в таких областях, как предотвращение конфликтов, регулирование кризисов и постконфликтное восстановление; формирование институтов правового государства (в частности, ОБСЕ играет активную роль в наблюдении за выборами, а в ряде случаев и в их организации) и обеспечение прав человека.

С 1992 г. ОБСЕ направляет в зоны конфликтов миссии, в том числе долгосрочные, мандат которых варьируется в зависимости от ситуации и предусматривает задачи по предотвращению и политическому урегулированию конфликтов. Долгосрочные миссии действуют в БиГ, Грузии, Латвии, Македонии, Молдове, Таджикистане, на Украине, в Хорватии, Эстонии, Косово. С 1995 г. группа содействия ОБСЕ работает в Чечне. С 1998 г. - в Беларуси. Минская группа с 1992 г. осуществляет посредничество в нагорно-карабахском конфликте. ОБСЕ постоянно представлена в Албании. Специальные миссии ОБСЕ направлялись в 1997 г. в СРЮ для урегулирования политического конфликта по поводу фальсификации результатов муниципальных выборов, а также в Албанию для поиска политического решения албанского кризиса.

С 1992 г. по решению хельсинкской встречи на высшем уровне ОБСЕ является региональным соглашением по смыслу главы VIII Устава ООН и за ней зарезервировано право проведения операций по поддержанию мира, исключая при этом возможность применения мер принуждения. Однако до настоящего времени ОБСЕ ни разу не воспользовалась этим правом. В соответствии с решением будапештской встречи на высшем уровне 1994 г. планируется операция ОБСЕ в зоне нагорно-карабахского конфликта, осуществление которой затягивается из-за отсутствия согласия сторон относительно принципов политического урегулирования.

С 1996 г. ОБСЕ осуществляет ряд задач постконфликтного восстановления в соответствии с дейтонским Общим рамочным соглашением 1995 г. о мире в БиГ. Соглашением на ОБСЕ были возложены такие задачи, как содействие разработке субрегиональных мер контроля над вооружениями, проведение переговоров о региональных мерах контроля над вооружениями и мерах по укреплению доверия в Юго-Восточной Европе; определение наличия необходимых условий, организация и проведение под международным контролем общебоснийских и муниципальных выборов в БиГ; содействие формированию демократических институтов и обеспечению прав человека.

Оперативная деятельность по обеспечению раннего предупреждения о назревающем конфликте осуществляется верховным комиссаром ОБСЕ по делам национальных меньшинств в сотрудничестве с БДИПЧ. Возрастает роль действующего председателя, «тройки», личных представителей и специальных уполномоченных председателя, действующих от имени ОБСЕ на основе согласования с Постоянным советом. С 90-х годов ОБСЕ взаимодействует с другими международными организациями.

4. Несмотря на противоречивое отношение к организации различных государств-участников, часть которых либо не верит в возможности ОБСЕ, либо отдает приоритет иным европейским структурам и по этой причине настороженно относится к укреплению оперативных возможностей ОБСЕ, последняя постепенно превращается в один из основных инструментов обеспечения безопасности, основанной на сотрудничестве. К функциям ОБСЕ, определяющим ее уникальный характер и несвойственным ни одной иной европейской организации, следует отнести следующие:

- являясь единственной общеевропейской организацией, ОБСЕ осуществляет нормотворческую деятельность, а также способна обеспечивать легитимность мер, принимаемых другими региональными организациями за пределами территории их государств-членов;

- в рамках венского Форума по сотрудничеству в области безопасности или в тесной увязке с ОБСЕ рассматриваются и решаются вопросы контроля над вооружениями: меры укрепления доверия и безопасности; Договор по открытому небу (формально заключенный вне ОБСЕ), Договор об обычных вооруженных силах в Европе (ОВСЕ) и OBCE-IA (состав участников заключенного в ноябре 1990 г. договора уже состава участников ОБСЕ);

- уникальной остается оперативная деятельность ОБСЕ в сфере раннего предупреждения, предотвращения и урегулирования конфликтов;

- несмотря на определенный параллелизм в деятельности Совета Европы и ОБСЕ, последняя остается единственной организацией, призванной обеспечивать уважение прав человека и содействие формированию институтов правового государства во всем регионе ОБСЕ, в том числе в странах, не являющихся членами или кандидатами в члены Совета Европы.

Процессы трансформации в ЦВЕ

Динамика внутреннего развития и внешней политики стран ЦВЕ в 90-е годы определялась рядом факторов. Искусственность навязанных им коммунистических режимов предопределила не только стремительный распад последних в условиях ослабления блокового противостояния и отказа СССР от «доктрины Брежнева», но и относительно безболезненное расставание с коммунистической идеологией, переход бывших коммунистических рабочих партий на позиции социал-демократии. К началу 90-х  годов после короткого периода дискуссий в этих странах сформировался более или менее широкий консенсус в отношении основных внутренних и внешнеполитических целей. Его суть сводится к определению путей реинтеграции стран ЦВЕ в Европу, под которой понимается вступление в Совет Европы, ЕС и ЗЕС, а также в НАТО. Различия между консервативными и левыми партиями, сменяющими друг друга у власти, касаются главным образом средств и методов достижения этой цели.

На положении стран ЦВЕ и их внутреннем развитии в возрастающей степени сказывается ряд факторов. Во-первых, процесс реформ здесь оказался намного более сложным и продолжительным, чем это изначально прогнозировалось. Во-вторых, с течением времени все более рельефной становилась дифференциация стран ЦВЕ с точки зрения прогресса в осуществлении политических и экономических реформ. Оба эти обстоятельства определяют наметившиеся различия как в темпах, так и в перспективах реинтеграции в Европу отдельных стран ЦВЕ.

Наследие плановой экономики, сложности, обусловленные комплексным характером преобразований, а также сравнительно низкий уровень экономического развития относятся к числу основных проблем в осуществлении реформ в странах ЦВЕ. На проводимых преобразованиях негативно сказывается наследие коммунизма: дефицит власти, неразвитость гражданского общества, отсутствие устойчивых ценностных ориентиров. Проведение системной и структурной реформ экономики осложняется прочностью позиций бюрократии и групп интересов. Порожденные прежней системой стереотипы поведения - патернализм, уравниловка и др. - мешают утверждению новой модели экономического поведения. Необходимость структурной реформы экономики предопределяла неизбежность социального шока при любом варианте проведения преобразований. Немало сложностей порождает одновременное осуществление перехода к рыночной экономике и преобразования политической системы.

Одна из десяти стран ЦВЕ - Албания, согласно классификации ООН, относится к государствам с низким уровнем доходов (ВВП на душу населения менее 750 долл. США в 1994 г.). Большая часть государств относится к группе с низкими средними доходами (до 3 тыс. долл. США). Лишь три страны (Чехия, Венгрия и Словения) попадают в группу с высокими средними доходами. В группу же с высокими доходами не попадает ни одно из государств ЦВЕ. Отсталость в развитии усугублялась начавшимся после 1989г. и связанным с процессами трансформации спадом производства, хотя в странах ЦВЕ этот спад был значительно меньшим, чем в бывшем СССР, что предопределило относительно быстрое возобновление экономического роста. Низкий уроовень экономического развития, быстрый распад коммунистической системы, бремя старых проблем и спад производства явились, в свою очередь, причиной многих негативных социально-экономических процессов.

В ходе преобразований в странах ЦВЕ в зависимости от сочетания исходных предпосылок для проведения реформ, последовательности и целенаправленности проводившейся политики а также внешних условий наметилась дифференциация государств региона во всех сферах преобразований. В зависимости от достигнутого прогресса в осуществлении политических и экономических преобразований, а также экономического оздоровления в ЦВЕ выделяют две группы государств, хотя границы между этими группами подчас нечетки, а внутри каждой из них существует своя дифференциация. Пять государств ЦВЕ - Чешская Республика, Польша, Венгрия, Словакия и Словения считаются лидерами в осуществлении реформ. Остальные страны ЦВЕ (некоторые из них прилагают усилия, для того чтобы догнать группу лидеров) находятся в состоянии хрупкого равновесия, при котором позитивные и негативные факторы уравновешивают друг друга.

Лидирующая пятерка стран ЦВЕ добилась заметного прогресса в осуществлении реформ, во второй половине 90-х годов улучшилось их экономическое положение. В силу более благоприятных стартовых условий системные преобразования в этих странах были начаты быстрее и оказались успешнее. С 1993-1994гг. во всех пяти странах отмечается экономический рост. Спад производства здесь был менее существенным - падение ВВП с 1990г. составило всего 15%. Благоприятными для этих стран факторами являются рост инвестиций и умеренные темпы инфляции, которая в 1997 г. составила от 6,4% (Словакия) до 1°/° (Венгрия). Считается, что в перспективе названные пять стран по своим экономическим показателям могут выйти на уровень наименее развитых стран ЕС. К негативным факторам здесь относятся относительно высокий уровень безработицы (исключение составляет лишь Чехия); снижение уровня реальной средней заработной платы; нарастание социальной дифференциации; отсутствие эффективной системы социального обеспечения; обнищание части населения.