Формирование новой системы межгосударственных отношений

Страны Балтии - Латвия, Литва и Эстония относятся к странам, способным вплотную подтянуться к лидирующей пятерке ЦВЕ. Однако они по-прежнему сталкиваются с серьезными экономическими и социальными проблемами, в том числе в силу того обстоятельства, что спад здесь был более глубоким. Несмотря на многочисленные проблемы краткосрочного плана, страны Балтии заметно расширили свободу маневра в результате быстрого хотя и болезненного выхода из экономического пространства бывшего СССР. Процессы трансформации в странах Юго-Восточной Европы - Албании, Болгарии и Румынии характеризуются нестабильностью и хрупкостью достигнутых результатов, что в наиболее острой форме проявилось в условиях албанского кризиса 1996- 1997гг. Общий низкий уровень экономического развития усугубляет существующие в этих странах проблемы.

Во внешнеполитическом плане ситуация в ЦВЕ характеризуется отсутствием эффективных механизмов регионального политического и экономического сотрудничества. Практически все страны ЦВЕ, уже являющиеся членами Совета Европы, отдают приоритет односторонним усилиям по интеграции в ЕС и НАТО, порой вступая в конкуренцию друг с другом. После окончания холодной войны здесь возникли различные субрегиональные организации, стало более интенсивным двустороннее взаимодействие между отдельными государствами. Страны ЦВЕ являются участницами Центральноевропейской инициативы, вишеградской группы, СГБМ, ЧЭС, сотрудничества карпатских регионов (включая Украину). Болгария проявляет инициативу по налаживанию регулярного диалога государств Юго-Восточной Европы. Собственную политику субрегионального сотрудничества проводит Румыния, выстроившая в 90-е годы сложную систему «треугольников» -взаимодополняющих трехсторонних пактов сотрудничества (с Польшей и Украиной, Болгарией и Турцией, Молдовой и Украиной, Венгрией и Австрией, Болгарией и Грецией).

Тем не менее участие в различных формах субрегионального сотрудничества чаще всего рассматривалось странами ЦВЕ ибо как временный вариант регулирования отношений с соседними государствами на период до вступления в ЕС, либо - в случае реализации менее благоприятного сценария - как запасной, хотя и не оптимальный вариант внешнеполитической стратегии. Примером интенсивного, но в итоге малоэффективного субрегионального взаимодействия, охватывавшего в соответствии с изначальными планами сферы экономики, внешней политики и политики безопасности, является взаимодействие стран вишеградской группы, на основе которой в 1993 г. была создана Центральноевропейская зона свободной торговли (в 1995 г в нее вошла Словения). Однако она не способствовала существенному оживлению региональной торговли.

Европейский союз: углубление и расширение интеграции

Окончание холодной войны, исчезновение блокового противостояния в Европе, объединение Германии, начало системной трансформации в ЦВЕ поставили страны ЕС перед новыми вызовами. Стремление «растворить» возрастающее влияние Германии на европейскую политику подталкивало партнеров Бонна к углублению интеграции в рамках ЕС. Сторонниками этой линии, хотя и с определенными оговорками, выступали, в частности, Франция, Италия, ряд малых стран ЕС. С самого начала эту линию поддержала и Германия. Наиболее скептично относившаяся к углублению интеграции Великобритания отдавала предпочтение иному варианту адаптации ЕС к новым условиям, а именно - расширению состава ЕС за счет государств ЦВЕ. В течение короткого периода основные дискуссии в рамках ЕС сводились к обсуждению дилеммы: углубление или расширение? В конечном счете выбор был сделан в пользу углубления интеграции, которое сопровождалось бы ее последующим расширением сначала за счет развитых западноевропейских государств, а затем и стран ЦВЕ.

Усилия по углублению интеграции в рамках ЕС неоднократно предпринимались и до окончания холодной войны, хотя в силу разногласий между основными государствами-участниками они ограничивались, как правило, половинчатыми решениями. В 1985 г. главы государств и правительств стран ЕС согласовали пакет реформ и дополнений к договорам о ЕС, сведенных в Единый европейский акт, вступивший в силу в 1987 г. Этот документ предусматривал, в частности, завершение формирования общего внутреннего рынка до конца 1992 г., возврат к принятию значительной части решений в ЕС большинством голосов, а также расширение полномочий Европарламента. Одновременно с этим расширялась сфера компетенции ЕС за счет включения в нее политики в области исследований, технологии и охраны окружающей среды. С принятием единого европейского акта была создана договорная основа деятельности Европейского совета, а также «европейского политического сотрудничества», предполагавшего согласование внешней политики государств ЕС.

Перемены в Европе подтолкнули страны ЕС к более радикальным шагам в деле углубления интеграции. 9 -10 декабря 1991 г. на встрече лидеров стран ЕС в Маастрихте (Нидерланды) был одобрен проект договора о Европейском союзе, подписанного министрами иностранных дел и финансов 7 февраля 1992 г. и вступившего в силу 1 ноября 1993 г. Договор предусматривает существенное углубление интеграции на ряде направлений:

1. Европейское экономическое сообщество, учрежденное Римским договором 1957г., преобразовано в Европейский союз. Заметно расширена сфера деятельности ЕС. Таможенный союз, общий рынок, общая сельскохозяйственная и внешнеторговая политика с 1999 г. были дополнены Европейским валютным союзом (ЕВС), согласованной политикой в сферах охраны окружающей среды, здравоохранения, образования и социальной сфере. В силу компромиссного характера Маастрихтского договора компетенция органов ЕС в перечисленных областях неодинакова и не всегда безусловна. Договором предусматривается введение института «гражданства ЕС», не отменяющего гражданства отдельных государств. Сформирован комитет по региональным вопросам. Расширены полномочия Европарламента.

2. Новым направлением деятельности ЕС стало осуществление совместной внешней политики и политики безопасности (СВПБ), развивающей опыт «европейского политического сотрудничества» и предусматривающей согласование и осуществление странами ЕС совместных внешнеполитических действий на основе единогласно принятых решений.

3. Новым направлением стало сотрудничество в сфере внутренней политики. Речь идет, в частности, о согласовании политики стран ЕС по предоставлению политического убежища, регулированию иммиграционных процессов, борьбе с незаконным оборотом наркотиков и преступностью, о более тесном сотрудничестве полицейских служб. Однако и в этой области для принятия согласованных мер требуется единогласие в Совете министров ЕС.

Сам Маастрихтский договор стал результатом сложных компромиссов между еврооптимистами и евроскептиками внутри союза. Договором была предусмотрена возможность пересмотра и дальнейшего развития его положений межправителъственной конференцией стран ЕС, к компетенции которой относилось рассмотрение вопросов дальнейшего развития сотрудничества в областях СВПБ, внутренней политики и юстиции. Конференция открылась 29 марта 1996 г. в Турине (Италия) заседанием Европейского совета на уровне глав государств и правительств и завершилась в Амстердаме 16-17 июня 1997г. принятием Амстердамского договора, подписанного министрами иностранных дел 2 октября 1997 г. Договор оформил продвижение вперед на ряде направлений, в том числе являвшихся предметом разногласий в процессе подготовки Маастрихтского договора. Договор, вступивший в силу 1 мая 1999 г., в частности, предусматривает:

- расширение компетенции ЕС в сфере внутренней политики. Европол, созданный в Гааге в качестве центра по сбору, обработке и обмену информацией, наделяется оперативными функциями. Расширяется международное сотрудничество национальных полицейских и таможенных ведомств, органов правосудия. В течение пяти лет после вступления договора в силу должен быть снят контроль на границах между всеми странами ЕС (за исключением Великобритании и Ирландии) и установлены общие стандарты контроля за внешними границами. Расширяется компетенция ЕС в сфере политики по предоставлению политического убежища, иммиграции, в отношении беженцев;

- регулирование правового положения граждан стран ЕС. Расширяются возможности ЕС принимать меры против проявлений дискриминации. Обязательным для всех стран союза становится принцип равноправия мужчины и женщины;

- расширение функций союза в сфере социальной политики. В договоре впервые появилась глава о координации политики занятости. Великобритания впервые согласилась признать в полном объеме обязательства, вытекающие из согласованной социальной политики стран ЕС. Договором устанавливаются минимальные стандарты в области здравоохранения. Политика ЕС в любой области должна соответствовать экологическим критериям',

- укрепление и совершенствование механизма СВПБ. Усовершенствована процедура принятия решений в рамках СВПБ. Хотя принципиальные решения по-прежнему требуют единогласия, так называемые исполнительные решения могут теперь приниматься большинством голосов. Учреждена должность генерального секретаря Европейского совета, ответственного за разработку и осуществление СВПБ;

- новые функции по регулированию международных кризисов Амстердамским договором к компетенции ЕС отнесено осуществление гуманитарных акций, а также операций по поддержанию и укреплению мира. На основе единогласия ЕС может принимать политические решения, уполномачивающие ЗЕС на проведение таких операций. Поскольку в ходе межправительственной конференции так и не был решен вопрос о перспективе интеграции Западноевропейского союза (ЗЕС) в структуры ЕС, была предусмотрена возможность принятия ЕС политических решений на основе единогласия, уполномачивающих ЗЕС на проведение миротворческих операций. После изменения негативной позиции Англии в отношении интеграции ЗЕС в Европейский союз (что нашло отражение во французско-британской декларации, подписанной в Сен Мало 4 декабря 1998 г.) на данном направлении сотрудничества стран ЕС обозначился принципиальный сдвиг. На саммите ЕС в Кёльне 3-4 июня 1999 г. было принято решение о разработке и реализации в рамках СВПБ совместной европейской политики в области безопасности и обороны. Кёльнское решение, предусматривающее предоставление полномочий для самостоятельного осуществления военных операций по обеспечению мира в условиях вооруженных кризисов при опоре на инфраструктуру НАТО, а также создания необходимых для этого органов ЕС, включая комитет по политике безопасности, военный комитет, штаб ЕС и др., по существу означает полную интеграцию ЗЕС в структуры Европейского союза,

- реформу структур и институтов ЕС. Ее цель - укрепление позиций Европейского парламента и Европейской комиссии, совершенствование правил принятия решений, в том числе путем Расширения перечня вопросов, по которым решения принимаются большинством голосов.

15 июля 1997 г. Комиссия ЕС представила «повестку дня 2000», содержащую рекомендации относительно основных направлений реформы в деятельности союза, обусловленных положениями Амстердамского договора и предстоящим расширением ЕС на Восток. Эти рекомендации были одобрены главами государств и правительств стран ЕС на специальном заседании Европейского совета в Берлине 26 марта 1999 г.

Согласование «повестки дня 2000» призвано разрешить противоречия, возникающие в ходе одновременного углубления интеграции и расширения Европейского союза. Наименее спорным был вопрос о вхождении в ЕС развитых стран Европы. В 1993 г вступило в силу соглашение между странами ЕС и Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ)⁵ о создании Европейского экономического пространства (ЕЭП), фактически позволившее странам ЕАСТ войти в единый рынок ЕС. Однако соглашение о ЕЭП довольно быстро отошло на задний план в связи с тем, что Швейцария не ратифицировала его в ходе референдума, а четыре государства - Австрия, Норвегия, Финляндия и Швеция начали переговоры о вступлении в ЕС. С 1 января 1995 г. Австрия, Финляндия и Швеция стали членами ЕС, число участников которого возросло с 12 до 15.

Наиболее сложным и спорным был вопрос о вступлении в ЕС стран ЦВЕ. В течение ряда лет после краха коммунистических режимов в Европе ЕС не занимал ясной позиции по этому вопросу, хотя уже на раннем этапе им была разработана стратегия более тесного сотрудничества со странами ЦВЕ на основе соглашений об ассоциации, известных как «европейские соглашения». Первыми такие соглашения с ЕС 16 декабря 1991 г. подписали Венгрия, Польша и Чехословакия. Впоследствии они были подписаны со всеми 10 государствами ЦВЕ.

«Европейские соглашения» предоставили подписавшим их странам статус ассоциированных членов и предполагают возможность их вступления в ЕС, регулируют политические и экономические отношения с союзом, включая установление режима свободной торговли. Соглашениями устанавливаются механизмы поддержания постоянного диалога между сторонами, обеспечивается более широкий доступ стран ЦВЕ к информации о процессе принятия решений в ЕС, определяются механизмы оказания технической и финансовой помощи реформам, в частности, в рамках программы ФАРЕ

Однако само по себе приобретение статуса ассоциированных членов не являлось гарантией вступления в Европейский союз⁶. Лишь на заседании в Копенгагене 21-22 июня 1993 г. Европейский совет принял политическое решение о том, что «ассоциированные страны Центральной и Восточной Европы, желающие того, станут членами Европейского союза». При этом высший политический орган ЕС не обозначил временные рамки возможного вступления, оговорив лишь, что для полноправного членства в союзе кандидаты должны соответствовать ряду экономических и политических критериев. При этом совет оговорил, что вступление новых членов не должно нанести ущерб дееспособности союза. Помимо ориентации программы ФАРЕ на подготовку стран ЦВЕ к вступлению в ЕС в Копенгагене странам-кандидатам было предложено вступить в «структурированный диалог» с ЕС, в ходе которого могли бы быть прояснены все вопросы их отношений с союзом.

Более конкретная стратегия ЕС по интеграции стран ЦВЕ была принята на заседании Европейского совета в Эссене (Германия) 9 - 10 декабря 1994г. Совет отметил, что переговоры о вступлении стран ЦВЕ в ЕС смогут начаться лишь после завершения межправительственной конференции, а также после тщательного анализа возможного влияния расширения ЕС на его дееспособность и готовности кандидатов к вступлению в союз. Совет определил набор краткосрочных и долгосрочных мер по подготовке стран ЦВЕ к вступлению в союз.

Несмотря на существовавшие в союзе разногласия и наличие сторонников одновременного начала переговоров со всеми странами-кандидатами, ЕС в конечном счете проводит дифференцированную политику в отношении стран ЦВЕ. В пятерку первых кандидатов из числа стран ЦВЕ вошли Венгрия, Польша, Словения, Чехия и Эстония. 31 марта 1998 г. с ними, а также с Кипром были начаты переговоры. Считается, что они смогут вступить в ЕС в 2001 г., хотя Комиссия ЕС исходит из более реалистичного срока - 2003 г.