В предлагаемом Федеральном
законе представляется необходимым: определить
цели, задачи и принципы изменения
границ субъектов РФ (границы не
могут быть изменены в целях, противоречащих
Конституции РФ); определить понятийный
аппарат правового регулирования
данной сферы отношений; унифицировать
круг участников инициативы по изменению
границ субъектов РФ, включая граждан
(возможно, по аналогии с требованиями
к инициированию референдума); определить
форму выражения согласия об изменении
границ субъектов РФ; прямо оговорить
консультативный характер мнения населения
муниципального образования и субъекта
РФ (либо только муниципального образования)
при изменении Государственной
границы Российской Федерации; установить
полномочия федеральных органов
государственной власти, органов
государственной власти субъектов
РФ и органов местного самоуправления
по изменению границ субъектов РФ;
определить соотношение изменения границ
субъектов РФ с изменением границ муниципальных
образований; закрепить требования к содержанию
соглашения об изменении границ между
субъектами РФ и установить требование
официального опубликования его текста;
ввести ограничения на инициирование
процедуры изменения границ субъектов
РФ (в частности, если в ходе проведения
референдума по данному вопросу был получен
отрицательный ответ, необходимо установить
запрет на последующее его проведение
в течение длительного срока, например
10 лет); закрепить основные требования
к форме и процедуре установления границ
субъектов РФ (в частности, акт субъекта
РФ, определяющий прохождение границы
субъекта РФ) как основы их изменения.
Негативной тенденцией современного
правового регулирования административно-территориального
устройства является отсутствие единства
подходов региональных законодателей,
системности правового регулирования
данных отношений. Основы административно-территориального
устройства могли бы быть установлены
соответствующим федеральным законом,
необходимость принятия которого отмечалась
в юридической науке. Соответствующий
закон разрабатывался, но так и
не был принят.
Можно поспорить с позицией
КС РФ о том, что в ведении республик,
входящих в состав Российской Федерации,
находится их территориальное устройство.
Вхождение в состав Российской Федерации
предопределяет ограниченность самостоятельности
субъекта Федерации в отношении
его территории. Системный анализ
норм Конституции РФ позволяет сделать
вывод, что часть вопросов административно-территориального
устройства объективно должна решать
Российская Федерация.
Предлагаемый Федеральный
закон не должен стать чрезмерно
детальным и объемным (что характерно
для целого ряда федеральных законов,
имеющих в названии слова «об
основах» или «об общих принципах»), чтобы
соответствовать требованиям Федерального
закона N 184-ФЗ. Закон мог бы определить
понятийный аппарат административно-территориального
устройства, его принципы, цели и задачи,
общую классификацию и структуру административно-территориальных
единиц, включая закрытые и с особым статусом,
критерии отнесения населенных пунктов
к городским и сельским поселениям, основы
компетенции органов государственной
власти субъектов Федерации и органов
местного самоуправления в сфере преобразования
административно-территориальных единиц,
базовый подход к определению порядка
их учета и регистрации. Принятие рамочного
Федерального закона позволит субъектам
РФ урегулировать административно-территориальное
устройство с учетом их специфики при
обеспечении необходимой унификации такого
регулирования. Территориальная организация
местного самоуправления более широко
регулируется федеральным законодательством,
она является особым вопросом территориального
устройства государства в связи с его
публично-общественным характером и может
стать темой отдельного исследования.
3.2 Меры по урегулированию
проблем законодательного регулирования
территориального устройства Российской
Федерации
Вопросы территориального развития
тесно связаны с территориальным
устройством Российской Федерации.
Планирование территориального развития
становится предметом правового
регулирования, которое нуждается
в большей концептуальной определенности
и системности. Речь может идти о
принятии Концепции долгосрочного
территориального развития России (что
не исключает принятия Концепции
развития федеративных отношений, попытки
разработать которую предпринимались).
В ней было бы целесообразно предусмотреть
все основные вопросы, возникающие
в процессе не только изменения субъектного
состава Российской Федерации, но и
формирования территориальных единиц
макрорегионального уровня, а также
основные аспекты преобразования административно-территориального
устройства субъектов Федерации. Концепция
могла бы отразить основные цели, задачи,
приоритеты, этапы и пределы территориальных
преобразований с учетом проработки всего
комплекса проблем территориального развития.
[20]
Территориальное развитие тесно
связано с социально-экономическим развитием,
прежде всего в его территориальном аспекте.
В Послании Президента РФ Д.А. Медведева
Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008
г. особо отмечалась реализация новых
планов долгосрочного развития экономики
и социальной сферы. Еще на заседании Государственного
Совета РФ от 21 июля 2006 г. подчеркивалось,
что мы стоим перед острой необходимостью
формирования современной эффективной
системы регионального планирования.
Это обусловило разработку и принятие
Концепции долгосрочного социально-экономического
развития России на период до 2020 г. (далее
- Концепция 2020). Но указанная Концепция
не является актом прямого действия. Следовательно,
ее приоритеты должны иметь четкое правовое
обеспечение.
Регламентация планирования
и реализации социально-экономического
развития Российской Федерации должна
осуществляться строго на основе конституционных
принципов, причем не только о равенстве
форм собственности, свободы труда
и предпринимательской деятельности,
но и демократии, федерализма, правового
государства. Не случайно В.В. Путин
подчеркнул, что «планирование социально-экономического
развития субъектов Федерации - это, прежде
всего, задача их органов государственной
власти. И излишняя регламентация со стороны
министерств ни к чему. В то же время конечные
цели деятельности органов государственной
власти как регионального, так и федерального
уровня обязаны быть едиными».
Правовое обеспечение
реализации положений Концепции-2020
требует совершенствования законодательного
регулирования социально-экономического
и территориального развития России,
в том числе принятия новых
законов. Необходимость нового законодательного
регулирования обусловлена и
тем, что Федеральный закон от
20 июля 1995 г. N 115-ФЗ «О государственном
прогнозировании и программах социально-экономического
развития Российской Федерации» не заложил
эффективной правовой основы планирования
и прогнозирования социально-экономического
развития России, не стал направляющим
актом для развития законодательства
в данной сфере.
Ключевым федеральным
законодательным актом, обеспечивающим
региональный аспект социально-экономического
развития, может стать Федеральный
закон «Об основах государственного
регулирования регионального развития
в Российской Федерации». В то же время
такое регулирование может быть осуществлено
непосредственно в разрабатываемом Федеральном
законе «О государственном планировании
и прогнозировании в Российской Федерации».
Названный Закон (либо оба Закона) могли
бы составить правовую основу построения
и функционирования системы планирования
и прогнозирования в России. Принципиальным
видится не число законов, а четкое законодательное
установление принципов, приоритетов
и задач регионального развития в Российской
Федерации, подходы к определению перспектив
социально-экономического развития регионов
России с учетом их природно-климатических,
социально-экономических и иных особенностей.
Для субъектов Федерации такое урегулирование
будет иметь большое значение как в определении
перспектив и стратегических планов своего
развития, так и в организации повседневной
деятельности при решении тактических
задач в процессе реализации предоставленных
им полномочий.
Требуется законодательная
регламентация взаимосвязи положений
Концепции-2020, стратегий развития субъектов
РФ и муниципальных образований,
ведомственных (отраслевых) стратегий.
Целесообразно закрепление порядка
разработки и реализации стратегий
развития базовых отраслевых комплексов
экономики страны и комплексных
программ социально-экономического развития
субъектов Федерации, учитывающего
региональную структуру экономики
и территориальный аспект планируемого
развития той или иной отрасли. Необходимо
создание единой общегосударственной
системы разработки документов стратегического
планирования и прогнозирования.
Концепция-2020 определила приоритеты
реализации комплексной политики государства
в сфере стратегического планирования,
особенно актуальной в условиях финансово-экономического
кризиса, к которому отчасти привела
недостаточная планомерность экономической
деятельности не только в России, но
и во всем мире. Тем не менее стратегический
приоритет построения инновационной
экономики в Российской Федерации
и каждом ее субъекте, муниципалитете,
ином территориальном образовании
не может быть изменен и в условиях
кризиса. Более того, именно он и
должен стать магистральным направлением
в преодолении Россией кризисных
явлений.
Требует федерального законодательного
регулирования и макрорегиональный
уровень территориального устройства
Российской Федерации. Сейчас насчитывается
три вида макрорегионов: федеральные
округа, ассоциации экономического взаимодействия
субъектов Российской Федерации, экономические
макрорегионы.
Федеральные округа имеют
стратегическое значение для территориального
развития России, их формирование обеспечивает
реализацию полномочий главы государства
(прежде всего, формирование межрегионального
уровня координации в контрольной,
кадровой и информационной сферах)
в территориальном аспекте. Развитие
нормы п. «к» ст. 83 Конституции РФ в части
урегулирования статуса и деятельности
полномочных представителей Президента
РФ в федеральных округах может осуществляться
посредством указов главы государства,
специальных федеральных законов, общего
Федерального закона о полномочных представителях
Президента РФ. Сегодня востребован первый
вариант: формирование федеральных округов
и деятельность полномочных представителей
Президента РФ регламентируется указами
главы государства, что способствует оперативности
регулирования. В дальнейшем в целях более
стабильного определения правового статуса
полномочных представителей Президента
РФ и направлений проводимой в стране
реформы, связанной с созданием федеральных
округов, возможно расширение законодательного
регулирования данного вопроса. Но в настоящее
время предпосылки для реализации второго
либо третьего из названных выше вариантов
развития указанной нормы ст. 83 Конституции
РФ не сложились. [1]
В целях ускорения социально-экономического
развития и усиления внутрироссийской
социально-экономической интеграции
в Российской Федерации предусмотрено
формирование территориальных единиц
макрорегионального уровня - одиннадцати
экономических районов в соответствии
с Концепцией-2020. Экономические макрорегионы
могут стать территориальной
основой социально-экономического
развития России (прежде всего, в региональном
компоненте). Если в федеральных
округах функционируют территориальные
органы федеральных органов государственной
власти, подчиненных непосредственно
Президенту РФ, то экономические макрорегионы
могли бы стать территориальной
основой размещения федеральных
органов, реализующих компетенцию
в социально-экономической сфере
и подчиненных Правительству
РФ.
В пределах экономических
макрорегионов могут быть реализованы
межрегиональные проекты, осуществляемые
на долевых началах субъектами Федерации,
мероприятия межрегиональной производственной
и научно-технической интеграции.
Федеральные органы в экономических
макрорегионах, в чем-то аналогичные
ранее функционировавшим органам
Госплана, смогут разрабатывать комплексные
территориальные прогнозы и планы
социально-экономического развития, целевые
программы решения важнейших
социально-экономических проблем, отбирать
оптимальные предложения субъектов
Федерации по разработке и реализации
межрегиональных проектов, помогать
распределять бюджетные средства Фонда
финансовой поддержки регионов, дотации
бюджетам всех уровней.
В свете изложенного необходимо
законодательное закрепление статуса
выделяемых в Концепции-2020 макрорегионов.
Речь, однако, не идет о принятии специального
закона. В настоящее время общественные
отношения, которые могли бы стать
предметом регулирования такого
закона, еще не сложились. Более того,
и впоследствии статус экономических
макрорегионов целесообразно урегулировать
в Федеральном законе «О зонах территориального
развития в Российской Федерации», проект
которого внесен в Государственную Думу.
Принятие данного Закона будет направлено
на установление правовых основ формирования
благоприятных условий социально-экономического
развития путем создания зон территориального
развития Российской Федерации, определение
порядка установления специальных правовых
режимов осуществления экономической
деятельности на территориях данных зон.
Как представляется, разработанный в настоящее
время законопроект имеет излишне узкий
предмет регулирования. В Российской Федерации
функционирует целый ряд территориальных
образований, созданных в целях ускорения
территориального развития (особые экономические
зоны, наукограды и иные), статус и организацию
которых целесообразно урегулировать
в едином федеральном законе. Таким законом
может стать разрабатываемый Федеральный
закон «О зонах территориального развития
в Российской Федерации», в котором можно
было бы в перспективе урегулировать и
статус экономических макрорегионов,
являющихся также своего рода зоной территориального
развития. Кроме того, целесообразно внесение
изменений в Федеральный закон от 17 декабря
1999 г. N 211-ФЗ «Об общих принципах организации
и деятельности ассоциаций экономического
взаимодействия субъектов Российской
Федерации» в части согласования взаимодействия
структур ассоциаций с органами государственной
власти, которые будут сформированы в
связи с созданием новых экономических
макрорегионов.