Основные принципы организации делопроизводства и документооборота в органах государственной и муниципальной власти

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

оглавление

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Государственные структуры являются стабильными потребителями систем электронного документооборота (СЭД), так как их деятельность непосредственно соотносится с производством документов.

Но внедрение и использование СЭД в государственных и муниципальных органах управления имеет ряд существенных ограничений.

Потоки внутриведомственной информации чрезвычайно разнообразны по источникам и формам ее представления. Однако их можно условно классифицировать по форме хранения: на электронные  и бумажные документы. По некоторым  оценкам в настоящее время только около 10% всей ведомственной информации хранится в электронном виде (как в структурированном – в базах данных, так и в неструктурированном виде). Вся остальная информация (около 90%) хранится на бумаге, создавая немалые трудности при ее поиске. Тем не менее, это соотношение постепенно меняется в пользу электронной формы хранения.

 

1. делопроизводство как основа деятельности органа власти

Делопроизводство (документационное обеспечение управления) – отрасль деятельности, обеспечивающая создание официальных документов и организацию работы с ними.

Делопроизводство в федеральном органе исполнительной   власти осуществляется в соответствии с Правилами делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, утвержденными постановлением Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 477.¹ На основе указанных Правил федеральный орган исполнительной власти по  согласованию  с   федеральным органом исполнительной власти в области архивного дела издает инструкцию по делопроизводству. Действие этих Правил не распространяется  на   организацию работы с документами, содержащими государственную тайну.

Документы оформляются  на бланках (стандартных  листах  бумаги   формата А4 или  А5)  или  в  виде электронных документов  и  должны  иметь  установленный   состав реквизитов, их расположение и оформление. Образцы бланков утверждаются приказом руководителя органа исполнительной власти.

Делопроизводство подразделяется на три стадии:

1. Создание документов (документирование).
2. Организация движения и учёта документов (документооборот).
3. Хранения документов (архивное дело).

Каждый орган формирует собственный  документальный фонд. Номенклатура дел  органа согласовывается с экспертно-проверочной  комиссией соответствующего федерального государственного архива. Дела постоянного и временного (свыше 10 лет) хранения передаются в архив. В Постановлении установлен порядок работы с электронными документами.

В российских организациях ответственность  за организацию делопроизводства, соблюдение установленных правил и порядка  работы с документами в структурных подразделениях возлагается на руководителя организации. Непосредственное ведение делопроизводства осуществляется должностными лицами, на которых возложена ответственность за делопроизводство, учёт и сохранность документов.

Документооборот – это движение документов с момента их получения или создания до завершения исполнения, отправки или сдачи в дело.

Различают три основных потока документации:

• документы, поступающие из других организаций (входящие);
• документы, отправляемые в другие организации (исходящие);
• документы, создаваемые в организации и используемые работниками организации в управленческом процессе (внутренние).

Документы, поступающие в организацию, проходят:

• первичную обработку;
• предварительное рассмотрение;
• регистрацию;
• рассмотрение руководством;
• передачу на исполнение.

 

2. Российская модель делопроизводства в органах государственной и муниципальной власти

В России, в общегосударственном  масштабе, сложилась единая технология работы с управленческими документами, так называемая государственная система документационного обеспечения управления (ГС ДОУ). Российское делопроизводство не имеет аналогов в других странах ни по детальности проработки технологии работы с документами, ни по масштабам распространения. И если на Западе развитие офисной автоматизации стимулирует разработку технологий документооборота, то в России, как правило, речь идет об автоматизации традиционно уже сложившейся технологии учрежденческого делопроизводства.

Можно выделить три преимущества «российской модели» делопроизводства²:

• контроль за документом, начиная с момента его поступления;
• централизация контрольных функций;
• единые нормы документооборота.

В отличие от западных методов работы с документами, в российской практике документ ставится на контроль в момент его поступления в орган власти. Внутренние или исходящие документы попадают в поле зрения контроля сразу после «рождения» – то есть утверждения. При этом отслеживается связь документов – в случае, если один документ появился в результате выполнения решения, принятого по другому документу. Все это позволяет гарантированно отследить путь любого документа, поступившего в орган государственной власти и местного самоуправления, – ведь ни один зарегистрированный документ уже не может исчезнуть бесследно.

Максимальная централизация контроля над документооборотом предполагает, что документ должен быть сначала доложен руководству, а лишь затем, обрастая резолюциями в соответствии со служебной иерархией, он спускается к непосредственным исполнителям.

Другой важной особенностью «российской модели» является наличие единых и детально регламентированных правил работы с управленческими документами в организациях, независимо от их сферы деятельности. Вся деятельность делопроизводственных служб – экспедиций, канцелярий, групп контроля – регламентирована вплоть до правил заполнения регистрационных журналов, картотек и отчетных форм.

В условиях существования в органах  власти такого детального регламента документооборота внедрение без  адаптации принципиально новой  технологии того или иного зарубежного ПО нереально. Речь в этом случае может идти об автоматизации традиционного делопроизводства с использованием современных информационных технологий.

Традиционное делопроизводство предполагает ведение множества  журналов и/или картотек, обслуживающих бумажный документооборот. И именно ведение этих картотек является первоочередным объектом автоматизации делопроизводства. В то же время ничто не мешает включить в автоматизированную систему возможность связи карточки с электронным образом собственно документа (текстом и даже изображением, звуком и видеофильмом). Таким образом создаются технологические условия для перехода к электронному документообороту.

Переход же к электронному документообороту, в свою очередь, создает  предпосылки для формирования электронных архивов с эффективными механизмами справочно-аналитической работы на множестве документов в различных формах представления.

С другой стороны, использование  компьютерной сети создает условия  для децентрализации выполнения различных делопроизводственных функций при сохранении централизованного контроля за документооборотом. Можно, например, разрешить подразделениям и даже отдельным работникам осуществлять самостоятельную регистрацию документов и при этом централизованно контролировать их прохождение. Более того, наличие сети, связывающей территориально удаленные органы власти, позволяет обеспечить централизованный контроль за документооборотом, что невозможно осуществить в рамках чисто бумажной технологии.

Можно выделить следующие предпосылки, служащие причиной перехода организаций на электронный документооборот:

1. Понимание руководством организаций необходимости уделять более пристальное внимание к обороту документов. Документы необходимо не только учитывать, с ними также необходимо работать: их нужно искать, согласовывать, утверждать и, в конце концов, анализировать. Естественно все это гораздо удобней делать, имея все эти документы в электронном виде.
2. Серьезное развитие систем автоматизации бизнес-процессов привело к появлению на рынке комплексных платформ управления документами и бизнес-процессами, которые дают возможность быстрой и дешевой настройки процессов и карточек новых документов.
3. Улучшение ситуации с обеспечением безопасного доступа территориальных подразделений к ИС центрального аппарата организации.
4. Развитие интеграционных технологий.
5. Распространение технологии ЭЦП и удостоверяющих центров.

Российская модель документооборота не просто вполне совместима с современными подходами к процессам управления, но и существенно превосходит западные модели построения документооборота. Ведь в российской модели утеря документов может произойти только из-за прямого нарушения инструкций делопроизводства.

 

3. Подходы к построению систем электронного документооборота

Прежде всего, выделим несколько основных принципов построения систем электронного документооборота (СЭД):

• принцип системности – между структурными элементами системы должны быть установлены такие связи, которые обеспечивают ее цельность и взаимодействие с другими системами;
• принцип открытости – система должна создаваться с учетом возможности пополнения и обновления ее функций без нарушения порядка функционирования;
• принцип совместимости – при создании системы используются информационно-технологические интерфейсы, благодаря которым она может взаимодействовать с другими системами;
• принцип стандартизации (унификации) – при создании системы применяются типовые, унифицированные и стандартизованные решения;
• принцип эффективности – в результате разработки системы обеспечивается рациональное соотношение между затратами на создание системы и целевыми эффектами, включая конечные результаты автоматизации документооборота.

На рисунке 3.1. представлена схема принципов интеграции ИС.

 

 

Рис. 3.1. Принципы интеграции ИС

 

При этом нельзя забывать, что интеграция данных и приложений является одной  из наибольших проблем, стоящих сегодня  перед потребителями данных информационных систем, и острота этой проблемы сохранится и в будущем. По мнению отраслевых аналитиков, ключевой задачей IT-подразделений предприятий и ведомств является создание наиболее продуманной стратегии управления всей своей информацией. Целью данной стратегии, будь то предприятие или ведомство, является обеспечение легкого и быстрого доступа ко всем знаниям и данным, и возможности управления информацией из любого места (она должна быть актуальной и доступной в любых контекстах). В этом случае требуется глубокая интеграция всех приложений предприятия или ведомства, обменивающихся между собой информацией.

 

4. Общие требования к системам электронного документооборота в органах государственной и муниципальной власти

К системам, использующимся для автоматизации  документооборота министерств и ведомств, предъявляются гораздо более высокие требования, чем к системам, использующимся в документообороте среднестатистического коммерческого предприятия. Это вполне понятно – большую часть документооборота органов государственной власти представляет информация государственного значения, – бюллетени, приказы, отчеты, постановления и т.д.

Автоматизированное ведение делопроизводства  должно соответствовать следующим требованиям:

• должен быть создан справочник должностных лиц, которые участвуют в работе с документами (уровень доступа, роль и организационная принадлежность);
• должна быть обеспечена автоматизация идентификации документов и выбора маршрута при большом потоке документов;
• система должна  сохранять типовые маршруты документов, создавать уникальные маршруты или изменять типовые маршруты в связи с обстоятельствами, не нарушая ограничения корпоративной безопасности;
• должен быть создан контроль выполнения заданий, независимый от исполнителей;
• система должна уметь предоставить отчетность по контролю документооборота и бизнес-процессов;
• должны быть включены средства конфиденциальности и безопасности информации (шифрование и электронная подпись);
• система должна гарантировать производительность всех операций.

Одной из важнейших задач управления делопроизводством является контроль действий над исходящими и входящими документами, созданными в результате обработки сотрудниками предприятия определенных вопросов. Эффективная организация делопроизводства требует автоматизации данных процессов, она должна фиксировать изменения состояния документов (входящих или исходящих) и действия по исполнению бизнес-процессов, а также обеспечивать представление информации.

Внутренние документы также  подлежат автоматизации. Это могут  быть служебные записки, нормативные  документы, приказы, решения и другие виды документов. Процессы подготовки и обработки внутренних документов могут быть типовыми или единичными. автоматизированное ведение делопроизводства позволяет быстро и удобно создавать, хранить или корректировать документы (шаблоны), отслеживать их маршруты, а также обеспечивать контроль доступа к этим документам.

Обработка, хранение и транзакции подобной информации в системе электронного документооборота требует создания защищенного доступа, обеспечения  безопасности транзакций документов не только внутри ведомств, но и с внешней средой – вышестоящими и другими ведомствами, предприятиями и физическими лицами.

Кроме того, системы электронного документооборота должны иметь такие  «стандартные» функциональные характеристики, как ведение статистики обработки документов и обращений, быстрый поиск в архивах, отслеживание жизненного цикла документов, включая их утилизацию.

Применительно к управленческим характеристикам  органов государственной власти, перечень требований к системам электронного документооборота несколько сужается, – это, прежде всего, соответствие организационным взаимосвязям внутри министерств, соблюдение установленных порядков отчетности, проверки, заверения и выдачи государственных документов.