Особенности составления и технологии работы с документами в XVIII веке

Принимали документы  секретари. Причем и в Генеральном  регламенте, и в «Учреждениях для управления губерний» подчеркивалось, что документы принимались только в присутствии, т.е. в самом учреждении. Регламентировался порядок приема доношений: они принимались в коллегии («а не в дому» президента), вскрывались секретарем в присутствии членов коллегии, регистрировались, и назначался день рассмотрения дела. Отметку о поступлении дела в верхнем правом углу или по верхнему полю первой лицевой стороны документа делал секретарь: проставлял дату поступления, номер. Пометку на поле, кому передать документ на исполнение. Исполнитель, принимая документ, расписывался в квитанционной книге.

Статьей VIII указа «О должности  генерал-прокурора» 1722 г. Был определен  порядок рассылки правительственных  документов: не по почте, а с экзекутором, который должен был отчитываться рапортом о том, «что сделано» или «зачем нельзя было сделать».

3.Журналы и протоколы в коллегиальной распорядительной деятельности в XVIII веке.

Введение протокола  законодательно закреплено несколькими  актами. Первый – указ от 7 октября  1707 г. «О введении протоколов в Консоли министров», второй указ от 4 апреля 1714 года «О протоколах». Постепенно от закона к закону расширялись границы применения этого документа. Генеральный регламент 28 февраля 1720 г. Закрепил обязанность использования протоколов в деятельности коллегий.

Протокол был одним  из первых видов документов, форма  которого регламентировалась законодательно. Основное описание формы протокола  содержится в Генеральном регламенте в главе « О должности нотариуса». Там определено, что в протоколе « прежде надлежит в верху листа год и число написать, потом присутствующие члены записать, и потом протокол держать всем приключившимся в коллегиях делам, или перечнем, или когда дело великой важности, то пространно со всеми надлежащими обстоятельствы». Кроме, того протокол по Регламенту должен был содержать выписку всех полученных документов от вышестоящих, нижестоящих и неподчиненных инстанций; запись обсуждения вопросов и отметку о несогласии кого-либо из членов коллегии. В случае если все члены с решением были согласны, то голоса не записывались, а делалась только короткая запись о решении. Однако Генеральный регламент не даёт четкого представления о форме протокола. С одной стороны, протокол- это перечневое изложение событий и решений, принятых на заседании одного дня, с другой – это документ, пространно описывающий все обстоятельства одного дня. Форма протокола в первом и во втором случае могла значительно отличаться. Двойственность формы протокола объясняет наличием пространной и краткой редакции документа. На протяжении XVIII века развитие делопроизводства коллегиальных органов привело к трансформации понятия «протокол» и смещение его с понятием «журнал».

Журнал в XVIII веке – это документ протокольного типа, содержащий полное описание всего происходящего в течение дня на заседании коллегиального органа. В XVIII веке журналы и протоколы только зарождаются, что позволяет проследить процесс их первоначального развития. Наиболее полную картину динамики этих понятий даёт в своих работах А.Н. Филиппов: «Под журналом в делопроизводстве учреждений нужно понимать дневную записку, или дневник, в котором кратко, но точно, обозначается всё то, что делалось на заседании того или иного учреждения в данный день.

В делопроизводстве Правительствующего Сената при Петре Великом не предполагалось первоначально ведение журнала, но требовалось лишь составление протоколов на отдельные вопросы, подлежащие рассмотрению или решению Сената. В Генеральном Регламенте содержится уже смещение двух указанных понятий – журнал и протокол. Закон, таким образом, понимает под словом протокол два различных термина.

Обычно, в Сенате при  Петре Великом велись протоколы  по отдельным делам. Предположительно, в делопроизводстве Сената различие между журналами и протоколами было введено лишь после Петра Великого, а именно с уничтожением Верховного Тайного Совета и с восстановлением – по манифесту 4 марта 1730 г. – власти и значения Правительствующего Сената» [Делопроизводство №3 2011 г., С. 106].

В Верховном Тайном Совете в 6 пункте знаменитого «мнения не в указ» от 16 марта 1726 г., который  должен был быть руководством в его  делопроизводстве, встречаются уже  и термин «журнал» и термин «протокол»: «в тайном Совете надобно два протокола держать, один образом журнала, который подписывать не надлежит, другой же – об учененных в Тайном Совете резолюциях, который тайному Совету закреплять» [Делопроизводство №3 2011г., С 106].

Верховный Тайный Совет  пытается различать протокол-журнал от протокола как токового: первый не подписывается членами Совета, второй – подписывается. Изучая документы Совета видно, что журнал, действительно, содержал в себе перечень всех дел, рассмотренных Советом в заседании данного дня, а протокол составлялся по отдельному вопросу, рассмотренному и разрешенному Советом.

С 1737 г. в Сенате началось ведение обстоятельных подписываемых  журналов, подробно рисующих порядок  его внутреннего делопроизводства. Журнал каждого дня воспроизводил  состав присутствия Сената, время  прихода и ухода сенаторов с заседания, затем отмечал, откуда и какие дела поступают на его рассмотрение, показывал, с какими лицами и по каким поводам сносился Сенат. Журнал каждого дня скреплялся по листам секретарями и подписывался сенаторами и обер-секретарём.

Как мы видим подписание журналов свидетельствует об изменении  статуса этого вида документа. С  одной стороны, реквизит «подпись»  в России всегда свидетельствовал о  желании высшей власти контролировать деятельность чиновников, позволяя возложить  ответственность за принятые решения на конкретных должностных лиц. С другой стороны, журналы за подписью всех членов коллегиального органа становятся не просто повседневной запиской, а основанием издания протоколов и соответственно исходящих распорядительных документов – указов.

Журналы содержали в  себе стереотипные фразы: «по вышеписанным рассуждениям о чем надлежит, - сочинить протоколы с обстоятельством  и предложить к закрепе», «слушали и подписали…протоколов…доношений…сообщений» (столько - то); «слушали и подписали…протоколов, да журнальные записки», «слушав, опробовали и подписали 15 протоколов, 1 сообщение» и т.п. [Делопроизводство №3 2011г., С.107].

К середине XVIII века ведение и журнала и протокола становится обычной практикой всех коллегиальных органов. Оба документа оформляют распорядительную деятельность этих органов в части фиксации процесса принятия управленческого решения. В журналах фиксировалось всё происходящее за день в присутствии, они позволяют изучить историю рассмотрения дела: когда оно поступило, было слушано, когда принято решение об отправке исходящего документа и когда этот документ был прописан. Протоколы, напротив не давали полного обзора рассмотрения дела, однако содержали все детали рассматриваемого вопроса.

Журнал составлялся  во время самого присутствия Протоколистом, и по окончании представлялся от него секретарю. Журнал подписывался теми членами присутствия, которые были на заседании, скреплялся секретарём, и затем просматривался Прокурором.

На основании журнала, подписанного присутствующими и просмотренного Прокурором, составлялся по каждому делу  отдельный протокол, именуемый приговором или решительным определением. Протоколы должны были быть составлены и подписаны всеми членами коллегиального органа в течение недели, в отдельных случаях в течение месяца или шести недель.

Протокол не составлялся  в тои случае, если решение состояло в том «чтоб отнестись в какое-либо место о доставлении справки, отослать в высшее или равное место требуемые сведения, либо исполнить решение или повеление высшаго места» [Делопроизводство №3 2011г., С.108]. Исполнение делалось только по журналам, которые подписывали все, а не только присутствующие на заседании члены коллегиального органа.

Исходящие бумаги, которые  могли быть указами, сообщениями, уведомлениями, доношениями, рапортами, «должны были составляться не иначе, как на основании протокола, или, когда онаго не составлено, на основании журнала; в обоих  же случаях в точной силе содержания поставленного о них решения».

В журналах фиксировался ход заседания и принятия решений коллегиальным органом в течение всего дня слушаний; в протоколах, которые также могли называться приговорами или решительными определениями и издавались на основе журналов, содержались конкретные властные предписания по одному вопросу, подкреплённые обстоятельствами дела и законодательной базой принятия данного решения; указ являлся исходящим распорядительным документом, изданным на основании протокола и содержащим все сведения, внесенные в него.

Таким образом, мы видим, что протоколы и журналы, в этот исторический период, становятся особыми значимыми формами документов, благодаря которым управленческое решение преобразуется в распоряжение конкретному исполнителю или подчиненному органу. Протоколы и журналы не несли в себе распорядительной функции, они были лишь основанием для издания распорядительного документа – указа.

           Большое внимание в законодательных актах XVIII в. Уделялось охране интересов государства и государственной тайны. Например, глава 1 Генерального регламента предписывала «тайные дела содержать в тайне». Задачу охраны документов ставила их регистрация. Одновременно регистрационные журналы исполняли роль справочного аппарата: «…по журналу можно найти, что в регистратуре искать надобно». Кроме того, регистрация оказывала помощь в осуществлении контроля за исполнением документов, их систематизации, так как регистрационные журналы велись по каждой группе документов.

На поступившем документе  регистратор проставлял номер и дату получения. В общем журнале («повседневной записке») давалось содержание документа с указанием, которое послано на исполнение. Кроме того, для учета входящих документов велись две книги («регистратуры»): в книгу «С» записывались в хронологической последовательности документы, полученные от государя и Сената, к ней прилагался реестр зарегистрированных документов; в книгу «Д» - документы других коллегий и местных учреждений. К книге «Д» составлялся реестр с указанием адресатов – коллегий и провинций, откуда получены документы.

Регистрация исходящих  документов проводилась следующим  образом. В книги «А» регистрировались документы, адресованные царю. Указывались  дата «посланного» документа, его краткое  содержание, «к кому, куда отправлено».

Затем копиист переписывал в книгу текст документа «с числом и подписанием всех чинов». В книге «В» таким же образом регистрировались документы, отправляемые в другие коллегии, губернским учреждениям и отдельным лицам.

Аналогичный способ регистрации  вводился и в местных учреждениях. Согласно закону «Учреждения для управления губернией» 1775 г. для получаемых документов велся «реестр входящих бумаг», для отправляемых – реестр документов, посылаемых в вышестоящие учреждения (рапорты, донесения, представления), и реестр документов, посылаемых равным и подчиненным учреждениям и лицам.

Принятый в государственных  учреждениях порядок делопроизводства (в том числе и регистрация) копировался и в вотчинных  хозяйствах. Так, в наказе Б.П. Шереметьева  дается распоряжение надзирателям записывать в особые тетради мирские приговоры о раскладке повинностей, в наказе А.М. Черкасского 1719 г. Приказчику предписывалось регистрировать крестьянские челобитные в «книге для справы», в инструкции по ведению учетных и отчетных документов 1726 г. Указывалось: «Присланные государя нашего указы все записывать в книги именно и всем быть за рукою приказною».

В особый вид работы с  документами выделяется контроль за их исполнением. При Петре I одновременно с созданием нового аппарата управления образуются органы контроля. По указам от 2 и 5 марта 1711 г. Учреждается должность фискала – специальная централизованная надзорная система. Важнейшей задачей, которой было путем негласного надзора и изучения канцелярского делопроизводства следить за исполнением указов и регламентов должностными лицами, за соблюдением имущественных интересов казны. Контрольные функции осуществляли последовательно генерал-ревизор, обер-секретарь сената и с 1722 г. – генерал-прокурор. В инструкции «Должность генерал-прокурора» определена главная его обязанность: «Следить, чтобы Сенат во всех делах, которые к сенацкому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени по указам и регламентам, отправлял», следить за очередностью рассмотрения челобитных, за тем, чтобы «не совершалось подлогов документов и не плодилась волокита».

В указе от 27 апреля 1722 г. «О должности сената» устанавливалось  иметь подробную роспись неисполненных  дел. Особо отмечалась необходимость  исполнять немедленно указы и  памяти государя, «ибо как может государево управлено быть, егда указы действительны не будут: нонеже призрение указов ничем рознится с изменою…». Во многих указах оговаривались сроки исполнения документов: отправлять в тот же день, когда принято решение, а срочные «того же часу сказывать». При Сенате была учреждена специальная должность экзекутора, в обязанности которого входило записывать в особую книгу исходящие документы с отметкой о времени и способе их отправления, составлять рапорты об исполнении. Устанавливать штрафы за «недоношение» об исполнении сенаторских указов: за первый просроченный месяц – 100 руб., за второй – 200, за третий – 300, за четвертый – 400, и за пятый – лишение всего и вечная работа в галерах. Обязанность исполнять сенатские указы и докладывать об этом Сенату в установленные сроки была закреплена в наказе губернаторам и воеводам в 1728 г.