Совершенствование делопроизводства сибирских уездных учреждений

Но, несмотря на многие проблемы именно с системой

делопроизводства конца XVII - начала XVIII в. связано зарождение современных принципов делопроизводства. Можно сказать, что именно в этот период была создана новая система органов управления с единообразной структурой учреждений, четко установленной компетентностью и коллегиальной формой деятельности. 

Сложилась строгая иерархия учреждений и должностных лиц, которые  при исполнении своих обязанностей руководствовались определенными документами: уставами, регламентами, инструкциями.

Делопроизводство регулировалось специальными законодательными актами и представляло собой законченный технологический цикл создания и обработки документов, была разработана и введена в практику работы технология регистрации документов, контроля их исполнения. Как самостоятельная область более четко оформлялась деятельность архивов.

Делопроизводственные  материалы включают в себя документы  отчетного и отчетно-исполнительного  характера. К особенности делопроизводственных источников по истории налоговой политики, можно отнести их содержательность. Потоки информации независимо от временных промежутков, безусловно, подчиняются определенным законам поступенчатого создания документа и передают необходимую информацию от «создателя источника информации» к ее потребителю». Потребителем информации являются различные учреждения. Документооборот осуществляется по определенным правилам, соответственно основывая свое исследование на знании истории фондообразования и правил

делопроизводства  можно обнаружить любую интересующую исследователя информацию.

Частичные перемены в административной сфере Алтайского округа в 1855 - 1861 гг. происходили по инициативе других министерств. В 1856 г. Министерство финансов в целях совершенствования управления частной золотопромышленностью Западной Сибири, Киргизской степи, Ачинского, Минусинского, Красноярского округов Восточной Сибири создало вместо золотопромышленного стола при Алтайском горном правлении специализированное 5-е отделение по частным золотым промыслам в составе 48 служащих.

Организация самостоятельного отделения должна была ускорить делопроизводство по отводу золотоносных площадей, прием намытого золота, его сплав и несколько ослабить зависимость управления частными золотыми промыслами от других структурных подразделений окружного аппарата. Однако усилия Министерства финансов были парализованы административным подчинением 5-го отделения общему присутствию Горного правления, горному и главному начальникам Алтайского округа. Взяточничество, вымогательство, волокита, являвшиеся характерными чертами алтайской бюрократии, были присущи управлению частной золотопромышленностью Сибири и превратились в существенный тормоз ее развития, вызывая протест со стороны прогрессивных администраторов.

Все нити управления краем сосредотачивались у ближайшего окружения генерал-губернатора, гражданская часть которого была представлена чиновничьим аппаратом Главного управления Западной Сибири. Высшие административные должности в Главном управлении занимали советники, одни из которых возглавляли отделения управления, а другие были представителями центральных органов исполнительной власти на местах - министерств внутренних дел, юстиции и финансов. Номинально главным предназначением этой группы должностных лиц было подготовка

(со стороны советников-делопроизводителей) и рассмотрение (советниками от министерств) с последующим представлением на утверждение генералгубернатору положений Совета, касающихся ключевых вопросов управления краем: результатов ревизий и обозрений подведомственных присутственных мест, вопросов правового и хозяйственного регулирования, не нашедших разрешения в нижестоящих инстанциях и т. д¹⁰.

Фактически же формальное разделение советников на две категории  – представителей министерств и  советников-делопроизводителей не соответствовало реальному распределению обязанностей, возлагаемых на чиновников высшего ранга головной административной структуры региона.Помимо основного своего предназначения - быть консультантами генералгубернатора по административным, правовым и финансовым вопросам, советники от министерств ставились во главе следственных комиссий, назначались председателями рекрутских присутствий, несли дополнительные общественные нагрузки в форме председательствования в учреждаемых при Главном управлении комитетах и комиссиях, т.е. задействовались по самым различным направлениям. Основная служебная нагрузка советников-делопроизводителей приходилась на управление возглавляемых ими отделений, организацию исполнения указаний и предложений генералгубернатора, одним словом, решение административных вопросов различной направленности.

При этом в Главном  управлении Западной Сибири с самого начала его существования прочно укоренилась практика взаимозаменяемости: судебноследственные комиссии политической, административно-хозяйственной

направленности могли  возглавлять и представители  министерств, и начальники отделений. Не соблюдалось и четкое разграничение  компетенции советников в соответствии с занимаемой должностью: ревизия  присутственных мест независимо от отраслевой принадлежности (губернские правления, суды, казначейства) могла быть поручена любому из советников, а временное управление отделением, например, хозяйственным или государственных имуществ, мог вполне осуществлять советник от министерства внутренних дел или юстиции.

Таким образом, основным предметом деятельности общего губернского управления стали надзор за делопроизводством губернских присутственных мест и ведение делопроизводства губернского Совета, а губернского правления -координирование деятельности окружных и городских полицейских учреждений, выборных органов городского самоуправления, обеспечение рекрутского набора, регулирование цен, надзор за состоянием промышленности, градостроительства, благоустройства.

2.2. Делопроизводство  в Сибири при проведении реформ Сперанским

Поводом появления  на свет «Учреждения для управления Сибирскими губерниями» М.М. Сперанского, утвержденного 22 июля 1822 г., стали дошедшие до правительства сведения о творившихся  злоупотреблениях в крае. Правительство, осознав, что меры надзора имеют только временное действие, вверяет Сперанскому разработку плана административной и судебной реформы в Сибири. В основу преобразований была положена идея о необходимости надзора за местной администрацией со стороны центральных ведомств, ограничения судебных мест от давления местной бюрократии, трансформации личной власти должностных лиц в законодательно определенные полномочия административных учреждений. В результате реформы была создана четырехуровневая система управления: главное, окружное, волостное, городское и инородческое как особая региональная система управления и суда ¹¹.

Особенностью  управления в Сибири стало создание коллегиальных совещательных органов, корректирующих действия единоличной  власти. Они были представлены советами при генерал-губернаторах, губернаторах и 22 областных начальниках. Эти органы власти помимо административно-хозяйственных функций исполняли и судебные. Например, общее губернское управление должно было осуществлять своевременное обозрение «жалоб, ревизий, следствий, случаев удаления, отрешения или предания суду, приносимых с областных, окружных, полицейских и судебных ведомств». Таким образом, Сперанский не предполагал четкого разделения административных и судебных функций. На наш взгляд, это было вызвано стремлением к оперативному разрешению поступающих проблем, с одной стороны, с другой - уступкой эффективности управления и суда, осознанием слабости сибирского общества, которое было еще не готово к активному участию в судопроизводстве.

Деятельность Советов  Главных управлений обеих частей Сибири демонстрировала их все возрастающую зависимость от генерал-губернаторов, которая была обусловлена не только юридическими нормами, но и складывавшейся практикой назначения советников, распределением дел между советом и канцелярией генерал-губернатора. Таким образом, используя нормативные акты «Уложения» в своих целях, генерал-губернаторы приобретали в отдаленном крае прежнюю силу, предоставлявшую возможность самовластно управлять вверенными им подданными. Такое положение дел в столь отдаленном крае беспокоило правительство, стремившееся контролировать ситуацию на местах.

В качестве недостатков  можно указать медленность делопроизводства.

Действительно, при отправлении  прокурорских протестов непосредственно  в Сенат или Министерство юстиции следовало бы ожидать рост волокиты в делопроизводстве. Центральное правительство не могло, на наш взгляд, оперативно отвечать и реагировать на текущие проблемы в столь отдаленном регионе.

Несмотря на протесты генерал-губернаторов, В.Н. Панин не отступал и подал свои предложения в Комитет министров, а после и в Государственный

совет. Министр предлагал предоставить прокурорам и стряпчим право доносить о своих замечаниях непосредственно в Министерство юстиции. Генерал-губернаторы, возможно, боялись утечки неконтролируемой информации. Государственный совет 8 апреля 1843 г. принял решение, согласно которому сибирским прокурорам разрешалось сообщать свои замечания в случае их отклонения в совете Главного управления. Таким образом, губернские прокуроры, с одной стороны, действовали на основании общероссийских узаконений, с другой - подчинялись главному местному начальству. На наш взгляд, такое решение следует считать компромиссным, учитывающим аргументы как генерал-губернаторов, так и министра юстиции. С одной стороны, центральное правительство стремил ось к недопущению и искоренению злоупотреблений на местах вследствие контроля со стороны прокуроров, С другой - к централизации власти в губерниях, оперативности реагирования на проблемы в крае. Но, к сожалению, правительство не добил ось своей цели по искоренению злоупотреблений в регионе, ограничению давления на судебные институты со стороны местной бюрократии¹²

Таким образом, Сперанским была проведена реформа, в результате которой была создана четырехуровневая система управления: главное, окружное, волостное, городское и инородческое как особая региональная система управления и суда. Медленность делопроизводства явилась главным недостатком реформ.

Глава 3. Анализ делопроизводства Сибири и Российской империи

История делопроизводства и законодательства как целенаправленной и осмысленной деятельности по созданию особого рода документов, фиксирующих  результаты деятельности государственных  учреждений, неотделима от истории  Российского государства.

Делопроизводство в России - наиболее значимая сфера осмысления функциональных особенностей государственного управления в масштабах отдельного региона, их совокупное описание приближает исследователя к пониманию важных механизмов государственного управления, эффективности законодательства и факторов, стимулирующих (тормозящих) процесс исполнения законов, указов и т.п.

Важность изучения делопроизводственной документации и законодательных  актов XVIII в. объясняется тем, что введение коллежского делопроизводства означало переход от стихийно развивающегося делопроизводства к сознательно устроенному, регулируемому законом.

Формирование документального  комплекса в Сибири осуществлял  ось в соответствии с требованиями политического центра, который боялся утраты контроля над ситуацией в регионах. Одним из следствий этого страха явилась скрупулезная регламентация и чрезмерный контроль над всеми сферами жизни регионов, что и отразилось в законодательстве. В процессе внедрения такой политики центр проводил необходимую в данных условиях унификацию делопроизводственного комплекса и системы государственного документооборота на территории всей страны. Существенное влияние на формирование документального комплекса оказали принципы и критика отбора документов на хранение, которыми руководствовались создатели и потребители информации. Это свидетельствовало о том, что источниковая база сибирского региона имела свои особенности. Причем, региональная специфика документов в большей степени отражалась на их содержании, а не на формуляре.

Начало XVIII в. ознаменовалось различными реформами, повлекшими изменения в области административного управления, системы налогообложения, делопроизводства, инфраструктуры. Все изменения происходящие в Сибири не могли не найти отражения в документах делопроизводства.

Одной из важных проблем является введение в научный оборот использованных архивных источников для реконструкции хода исторического процесса становления налогообложения в Сибири является интерпретационная возможность источникового комплекса.

Распорядительная документация, частично опубликованная и хранящаяся в архивных фондах, содержит обширную информацию о. взаимоотношениях центра и окраин.

Изучение делопроизводства в совокупности с изучением государственного реформирования позволяет, прежде всего, проследить этапы формирования комплекса делопроизводственной документации, а затем выявить соответствие между нормой устанавливаемой законом и местными реалиями.

Эволюция делопроизводственной документации в первой четверти XVIII в. происходила по нескольким параметрам: возрастали упорядоченность, количественный состав документов, их персонализация и строгий контроль за документооборотом.

Показателем эволюции делопроизводства в Сибирской губернии являл ась унификация терминологии, видового состава и формуляра документов. Однако интересным является тот факт, что за интересующий нас период в архиве Сибирского приказа отсутствуют некоторые виды документов. Такой консерватизм в делопроизводственной сфере объяснялся недостаточно высоким уровнем образования среднего и нижнего чиновничьего звена, а также географической удаленностью региона от центра.