Менеджеризация и маркетизация госслужбы, внедрение элементов рыночной конкуренции в рамках «государственного менеджмента»

Однако не менее интересным представляется критический анализ воплощения идей “нового менеджеризма” со стороны “традиционалистов”, не разделяющих базовой посылки о государстве как производителе “общесоциальных услуг” и придерживающихся традиционных взглядов на государство как институт, отстаивающий правовой порядок.

С их точки зрения, превращение устоявшейся административной системы из иерархической в более сложную по структуре и полурыночную по принципам функционирования нанесло ущерб репутации государства как идеального работодателя, а значит – репутации государства вообще.

Главный недостаток “нового менеджеризма” видится в размывании традиционно крепкой корпоративной этики, кодекса административной морали. Введение контрактной системы и приватизация части государственных функций негативно сказываются на моральном состоянии служащих.

 “Новый менеджеризм”  в значительной мере отменяет  указанные гарантии, разрушает единую  структуру государственной службы. Происходит падение престижа  карьеры государственного служащего как устойчивого и видимого символа успеха; возникает отнюдь не способствующий выполнению публичных функций “синдром выживания” у избегнувших сокращения, но не уверенных в стабильности своего положения работников. Все это ставит под сомнение принцип служебной лояльности государству, подрывает “психологический контракт” служащего с государством.

 

2.“Новый менеджеризм” по-российски: за и против

Концепции “нового менеджеризма”, будучи порождением информационной экономики и постмодернистской культуры, присущих позднеиндустриальному обществу, вследствие глобализации активно влияют на формирование концептуальных подходов к реформированию государственной службы в странах “второго эшелона модернизации”. Проводниками указанных концепций, как правило, выступают представители либеральных общественных и интеллектуальных течений.

В дискуссиях о путях реформирования российской государственной службы либеральный взгляд на характер модернизации отечественной служебной практики наиболее последовательно выражен в разработках ряда ведущих представителей Высшей школы экономики.

Последние разделяют парадигмальный взгляд на сущность государства как производителя общесоциально значимых услуг. Из этого концептуального положения вытекает подход к реформированию государственной службы. Он определяется как “экономический”, выдвигающий на первый план интересы государства как “работодателя” для государственных служащих. Но еще более важное значение несет следующее положение: “экономический” подход к функционированию государства и организации государственной службы уповает на “эффективность” как ключевую категорию в пику (это признается откровенно) нормативному подходу с его “преимущественным вниманием к упорядочению правовых норм”.

Установка на “экономический” подход к решению проблем российской государственной службы пронизывает всю концепцию и практические предложения представителей ВШЭ. Констатируется, что сближение государственного управления и управления корпорациями – повсеместная тенденция, и для российской практики следует найти “адекватную степень и механизмы рационализации”, при этом рационализация трактуется как синоним эффективности именно с точки зрения экономического подхода.

“Экономический” подход к реформе государственной службы обосновывается также практической невозможностью (по финансовым причинам) существенного увеличения денежного содержания государственных служащих в рамках “административной” модели государственной службы. Утверждается также, что российский государственный аппарат, не знавший фактически модели традиционной административной государственной службы, готов к быстрому усвоению “менеджеризации”, попытка же построить в России привилегированную, стабильную и относительно замкнутую чиновную корпорацию, по сути, “романтична”. В связи с этим, предлагаются, в частности, четкая и прозрачная структуризация функций государственных органов и их подразделений; внедрение системы рационального планирования деятельности на основе формализованных количественных и качественных критериев; предоставление руководителям государственных органов права в широких масштабах распределять ресурсы, выделяемые на содержание этих органов; внедрение в практику системы “управления по результатам” и “финансирования под результат”.

В сущности, предлагаемые меры вполне вписываются в концептуальный каркас “менеджеризации” и “маркетизации” государственной службы. Часть из них, безусловно, заслуживает внимания, особенно когда идет речь о структурной перестройке государственного аппарата с точки зрения оптимизации его функциональной составляющей. В то же время следует заметить, что активная “менеджеризация” происходит сегодня в странах “первого эшелона модернизации” с устоявшимися политико-правовыми системами и государственным аппаратом, построенным на началах “рациональной бюрократии”. Эффект “менеджеризации” государственного управления в странах “второго эшелона модернизации”, к которым принадлежит Россия, весьма неоднозначен, поэтому предлагаемые схемы в условиях, например, господства в государственном аппарате патронатно-клиентелистских отношений12, способны, скорее, еще в большей степени дезорганизовать государственное управление, отодвинув его дальше от идеалов рациональности, даже по сравнению с текущим состоянием. Предлагаемая концепция также полностью игнорирует особую роль государства в российском политическом и социальном пространстве.

Среди сторонников государственно-административного подхода преобладают прямо противоположные идеям “нового менеджеризма” взгляды. По мнению А. Гришковца, либеральные подходы к реформированию государственной службы основаны на попытке “…в несколько адаптированном виде начать внедрение “нового менеджеризма” и усилить частноправовое начало в отношении государственной службы”. В пику “новому менеджеризму” предполагается, “по крайней мере, до надежной стабилизации экономики и завершения реформирования политической системы … если не полностью исключить, то кардинально ограничить частноправовую составляющую, касающуюся государственной службы”13. Автор критикует идею контрактной формы взаимоотношений государства и государственного служащего. Столь же жесткие оценки получает идея программно-целевого метода финансирования государственных органов. Вкупе идея контрактов и программно-целевого подхода к финансированию государственного управления приведут, по мнению автора, к фактической ликвидации профессионального государственного аппарата.

Менеджеристская” концепция государственной службы неприемлема для современной российской служебной практики, считает Гришковец. Одним из результатов проводимой сегодня реформы, по его мнению, должно стать формирование постоянного контингента государственных служащих. Это, в частности, может быть достигнуто “поэтапным введением пожизненного назначения на государственные должности”. При такой схеме в случае реорганизации и ликвидации государственного органа будет упраздняться только структура государственного органа, а не государственные должности в его аппарате.

Следует сохранить и укрепить “классический” подход к оплате труда государственных служащих, основанный на принципе “компенсируемых ограничений”, когда средний уровень заработной платы компенсируется стабильностью и социальными гарантиями. И главное – рост денежного содержания должен сопровождаться повышением реальной роли конкурса при замещении государственных должностей.

Административная модель государственной службы с тенденцией к пожизненному назначению на государственные должности, созданию четкой рациональной системы служебной карьеры будет способствовать “милитаризации” государственной службы, считает Гришковец. Последняя в настоящий момент крайне необходима и должна выражаться, в том числе в усилении дисциплинарной ответственности государственных служащих.

В сочетании с укреплением конкурсного порядка замещения государственных должностей и повышением материального уровня государственных служащих предлагаемые меры будут способствовать активизации проводимых в России преобразований.

 

 

 

 

 

 

Заключение

Методология реформирования государственной службы России в условиях “догоняющей модернизации” предполагает одновременное решение двух разнопорядковых задач. С одной стороны, реформа государственной службы призвана создать в России институт профессионального чиновничества, построенного на принципах веберовской “рациональной” бюрократии, с другой — учитывать “вызовы” постиндустриальной экономики для государственного управления. Однако здесь важна именно иерархия приоритетов, задающая последовательность методологии реформировании.

Таким образом, необходим правильно методологически выстроенный синтез различных предложений в единую концепцию реформирования российской государственной службы.

Выстраивая современную российскую государственную службу в рационально-бюрократическом порядке, придавая ей единство и целостность, а также кадровую стабильность необходимо проводить эксперименты по внедрению практики программно-целевого планирования и финансирования деятельности отдельных государственных органов и гибкой контрактной системы.

Однако, во-первых, подобная практика возможна при жестком утверждении конкурса на замещение государственной должности как основного механизма подбора и расстановки кадров, что активно реализуется на всех уровнях государственной службы; во-вторых, необходима эффективно функционирующая “вертикаль” системы управления государственной службой в виде специального федерального органа исполнительной власти, его территориальных структур и функционально подчиненных им кадровых служб государственных органов. Без подобного структурно-институционального подкрепления все декларации о необходимости реформ и даже новеллы в нормативно-правовой базе не изменят доминирующей патронажной практики замещения должностей и господствующих патронатно-клиентелистских отношений в государственном аппарате.

 

 

Список используемой литературы

 

1. Концепция реформы государственной службы, подписанная Президентом РФ 15 августа 2001 года, Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 года “О федеральной программе “Реформирование государственной службы Российской Федерации”.

2.Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века. Модели государственной службы. М., 2002.

3.Крозье М. Организационные изменения в системе государственного управления // Государственная служба. Общие проблемы. Зарубежный опыт. М., 1994. С. 59.

4.Крозье М. Указ. соч. С. 62.

5.Грэй Э., Дженкинс Б. От государственного управления к государственному менеджменту: переоценка поворота // Государственная служба. Проблемы реформирования. Зарубежный опыт. Выпуск восьмой. М., 1995. С. 7.

6.Оболонский А.В. Указ. соч. С. 12 —13.

7.Оболонский А.В. Эволюция государственной службы в Великобритании // Государство и право. 1996. № 6. С. 126 —129.

8.Гор А. Создать правительство, которое работает лучше, а стоит меньше // Государственная служба. Общие проблемы. Зарубежный опыт. Выпуск первый. М., 1994. С. 50.

9.Политический процесс: основные аспекты и способы анализа. Под ред. Мелешкиной Е.Ю. М., 2001. С. 250 — 253.

10.Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века. Модели государственной службы. М., 2002. С. 109.

11.Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. М., 1999.

12.Якобсон Л.И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты // Общественные науки и современность. 2002. № 3. С. 6.

13.Якобсон Л.И. Там же. С. 10 —20.

14.Афанасьев М.А. Клиентелизм и российская государственность. М., 2000.

15.Гришковец А.А. Проблемы реформы государственной службы в Российской Федерации // Государство и право. 2001. № 12. С. 54 —55.

 

 

 

 

 

1 Президентом РФ 15 августа 2001 года Концепция реформы государственной службы, а также Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 года “О федеральной программе “Реформирование государственной службы Российской Федерации”.

2 Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века. Модели государственной службы. М., 2002

3 В.Б. Слатинов, кандидат социологических наук, доцент Курского государственного университета «Новый менеджеризм» в контексте модернизации российской государственной службы

4 Крозье М. Организационные изменения в системе государственного управления // Государственная служба. Общие проблемы. Зарубежный опыт. М., 1994. С. 59.

5 Крозье М. Указ. соч. С. 62.

6 Грэй Э., Дженкинс Б. От государственного управления к государственному менеджменту: переоценка поворота // Государственная служба. Проблемы реформирования. Зарубежный опыт. Выпуск восьмой. М., 1995. С. 7Оболонский А.В. Указ. соч. С. 12 —13.

7 Оболонский А.В. Указ. соч. С. 12 —13.

8 Оболонский А.В. Эволюция государственной службы в Великобритании // Государство и право. 1996. № 6. С. 126 —129.

9 Гор А. Создать правительство, которое работает лучше, а стоит меньше // Государственная служба. Общие проблемы. Зарубежный опыт. Выпуск первый. М., 1994. С. 50.

10 Политический процесс: основные аспекты и способы анализа. Под ред. Мелешкиной Е.Ю. М., 2001. С. 250 — 253.

11 Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века. Модели государственной службы. М., 2002. С. 109

12 Афанасьев М.А. Клиентелизм и российская государственность. М., 2000.

13 Гришковец А.А. Проблемы реформы государственной службы в Российской Федерации // Государство и право. 2001. № 12. С. 54 —55.