Теория рациональной демократии Макса Вебера

Каждое господство над большим количеством людей нуждается, как правило (но не всегда), в штабе людей, т.е. в надежной возможности обеспечивать определенные действия повинующихся людей для проведения в жизнь распоряжений и конкретных приказов. Штаб управления может повиноваться господину (или господам) в силу обычая, или чисто аффективно, или в силу материальной заинтересованности, или в силу идеальных мотивов (ценностнорационально) К ним, как правило, добавляется вера в легитимность господства.

Каждое господство старается возбудить веру в свою «легитимность» и позаботиться о ней. В зависимости от вида легитимности различается и тип повиновения, тип обеспечивающего его штаба управления, характер осуществления господства, его эффективность. Следовательно, виды господства целесообразно различать по типичной для них претензии на легитимность.

Существует три чистых типа легитимного господства. Их легитимность может быть:

1. Рационального характера  – основывается на вере в легальность установленного порядка и законность осуществления господства на основе этой легальности (легальное господство) – законная власть. К такому типу, по его мнению, относятся современные ему европейские государства: Англия, Франция и США. В таких государствах подчиняются не личности, а чётко установленным законам, которым подчиняются и управляемые, и управляющие. Аппарат управления («штаб») состоит из специально образованных чиновников, которым вменяется в обязанность действовать невзирая на лица, т.е. по строго формализованным регламентам и рациональным правилам. Правовое начало – принцип, лежащий в основе легального господства. Именно этот принцип оказался, согласно Веберу, одной из необходимых предпосылок развития современного капитализма как системы формальной рациональности.

2. Традиционного характера  – в основе лежит вера в незыблемость традиции и законность статуса власть предержащих (традиционное господство) - традиционная власть. Этот тип обусловлен нравами, привычкой к определенному поведению. В этом отношении традиционное господство основано на вере не только в законность, но даже в священность издревле существующих порядков и властей. Чистейшим типом такого господства является, по Веберу, патриархальное государство. Это общество, которое предшествовало современному буржуазному обществу. Тип традиционного господства по своей структуре сходен со структурой семьи. Именно это обстоятельство делает особенно прочным и устойчивым этот тип легитимности. Штаб правления здесь состоит из лично зависимых от господина домашних чиновников, родственников, личных друзей или вассалов. В отличие от рассмотренного выше легального господства, именно личная верность служит здесь основанием для назначения на должность, а также для продвижения по иерархической лестнице. Для традиционного господства характерно отсутствие формального права и, соответственно, отсутствие требования действовать «невзирая на лица»; характер отношений в любой сфере сугубо личный. В качестве примера можно привести способ управления китайского мандарина. Мандарин, в отличие от современного западного чиновника, совершенно неподготовленный к делам управления человек. Он не управляет самостоятельно - все дела находятся в руках канцелярских служащих. Мандарин - это, прежде всего, гуманитарно-образованный человек, хороший каллиграф, пишущий стихи, знающий всю литературу Китая за тысячу лет и умеющий ее толковать. В то же время он не придает никакого значения политическим обязанностям. В этом государстве все основывается на религиозно-магической вере в то, что совершенства их литературного образования вполне достаточно для того, чтобы все держать в порядке.

3. Харизматического характера – в основе лежит почтительное отношение к необычайной праведности, героизму или образцовым качествам определенной личности, а также к нормативным решениям и распоряжениям, исходящим от этой личности (харизматическое господство) - харизматическая власть. Харизма - это некая экстраординарная способность, некоторое качество индивида, выделяющее его среди остальных. Харизмой, по Веберу, обладают герои, полководцы, маги, пророки и провидцы, выдающиеся политики, основатели мировых религий и др. типы (например, Будда, Христос, Магомет, Солон, Ликург, Цезарь, Сципион Африканский и т. д.). Харизматический тип легитимного господства представляет собой прямую противоположность традиционному. Если традиционный тип господства держится приверженностью к обычному, раз и навсегда заведенному, то харизматический, напротив, опирается на нечто необычное, никогда ранее не признававшееся. Вебер рассматривает харизму как великую революционную силу в традиционном типе общества, способную внести изменения в лишенную динамизма структуру этих обществ. Однако и тот и другой типы опираются на личные отношения между господином и подчиненным. В этом отношении они оба противостоят формально-рациональному господству как безличному. Как подчеркивал Вебер, харизматический вождь должен заботиться о сохранении своей харизмы и постоянно доказывать ее присутствие. Штаб управления при таком типе господства формируется на основе личной преданности вождю. Ясно, что рациональное понятие компетентности, так же как и сословно-традиционное понятие привилегии, здесь отсутствует. Другой момент: харизматический тип господства отличается тем, что здесь нет установленных (рационально или по традиции) правил и решения по всем вопросам выносятся иррационально, на основе «откровения», интуиции или личного примера. Харизматический принцип легитимности авторитарен. Авторитет харизматического лидера базируется на его силе - только не на грубой, физической, а на силе его внутреннего дара.

Таким образом, в случае легального господства люди подчиняются законно установленному объективному безличному порядку (и установленным этим порядком начальникам) в силу формальной законности его распоряжений и в их рамках. В случае традиционного господства личность подчиняется господину, правящему на основании традиции и связанному традицией в силу её почитания по привычке. В случае харизматического господства подчиняются харизматическому вождю как таковому в силу личной веры в его откровение, доблесть или образцовость, т.е. в его харизму.

Легальное господство обладает рядом отличительных черт, среди которых Вебер особо выделяет следующие:

а) должностные обязанности исполняются на постоянной основе и регулируются правилами;

б) эти обязанности разделены между функционально различными сферами, в каждой из которых существуют необходимые властные полномочия и санкции;

в) должности образуют иерархию, в которой определены возможности контроля над исполнением приказаний и их обжалования;

г) правила, регулирующие деятельность организации, подразделяются на чисто технические инструкции и правовые нормы, но для исполнения тех и других необходим специально подготовленный персонал;

д) ресурсы организации отделены от имущества ее членов как частных лиц;

е) должностное лицо не может присвоить свою должность;

ж) управление основывается на письменных документах, что делает канцелярию центром современной организации;

з) легальное господство может принимать различные формы, но при наиболее чистом типе такого господства используется бюрократический управленческий персонал.

2.2. Рациональная  бюрократия М. Вебера как элемент механизма легального господства

В шестой главе III части работы «Хозяйство и общество» М. Вебер дал определение бюрократии:

«Бюрократия - это типичный пример легального господства. Она основывается на следующих принципах:

1) существование определенных служб, а стало быть, компетенции, строго определенных законами и правилами таким образом, что их функции четко разграничены, как и власть принимать решения в целях выполнения соответствующих задач;

2) защита служащих в  выполнении их функций в соответствии с тем или иным положением (несменяемость судей, например). Как правило, служащим становятся на всю жизнь, и государственная служба "становится основной профессией, а не второстепенным занятием, дополняющим другую работу;

3) иерархия в выполнении функций, что подразумевает четкую административную структуру, разграничивающую управленческие посты и подчиненные подразделения с возможностью обращения высших руководящих инстанций к низшим; обычно в такой структуре соблюдается единоначалие, а не коллегиальное руководство и налицо тенденция к максимальной централизации власти;

4) подбор кадров производится  на конкурсной основе по прохождении  экзаменов или по предпочтению  дипломов, что требует от кандидатов  наличия соответствующего специализированного  образования. Как правило, функционер назначается (реже избирается) на основе свободного отбора на контрактной основе;

5) регулярная оплата труда  служащего в виде фиксированной  заработной платы и выплаты  пенсии при уходе с государственной  службы; размеры оплаты устанавливаются в соответствии со штатным расписанием, учитывающим внутреннюю административную иерархию и уровень ответственности служащего;

6) право контроля со  стороны администрации за работой  подчиненных (скажем, путем создания  контрольно-дисциплинарной комиссии);

7) возможность продвижения  по службе на основе оценки  по объективным критериям, а не  по усмотрению администрации;

8) полное отделение выполняемой  функции от личности служащего, поскольку никакой служащий не  может быть собственником своего  поста или средств управления».4

Такая трактовка имеет, разумеется, отношение к структуре современного государства, учитывая, что у бюрократии как явления глубокие корни, поскольку она встречается в Древнем Египте, в эпоху римского принципата, в период правления Диоклетиана, в римской церкви XIII в. Современная бюрократия начала свое развитие в эпоху королевского абсолютизма. Старые бюрократические системы в основном носили родовой, наследственный характер, когда служащие не имели современных, установленных соответствующими положениями гарантий и регулярной оплаты труда. Бюрократия, которую мы видим сегодня, росла с развитием современного финансового порядка, хотя однозначную причинную связь здесь вряд ли можно установить, поскольку в действие вступает целый ряд факторов: рационализация права, важность феномена массовости, возрастающая централизация, связанная с большими возможностями средств связи.

При легальном господстве с бюрократическим управленческим аппаратом лишь глава организации занимает свое положение в результате выборов, присвоения или наследования. Аппарат, которым он распоряжается, состоит из чиновников, действующих в соответствии со следующими принципами:

1) они лично свободны  и подчинены власти только  в том, что касается их безличных  должностных обязанностей;

2) они организованы в  четко установленную иерархию  должностей;

3) каждая должность обладает  строго определенной сферой полномочий;

4) чиновник занимает должность  на основе добровольного договорного  соглашения;

5) кандидаты отбираются  на основании их специальной квалификации и при этом назначаются на должность, а не избираются;

6) вознаграждением служит  постоянное денежное жалование, как правило, с правом на пенсию;

7) должность рассматривается  как единственный или, по крайней  мере, основной род занятий занимающего ее лица;

8) существует система  служебного продвижения в соответствии  со старшинством или заслугами;

9) чиновник отделен от  владения средствами управления  и не присваивает свою должность;

10) он подчинен в своей  деятельности жесткой и систематической дисциплине и контролю.

С точки зрения Вебера, рациональная бюрократия не тождественна легальному господству. С одной стороны, легальное господство может осуществляться и небюрократическими (например, коллегиальными) органами управления. С другой стороны, бюрократический административный аппарат может использоваться и в тех случаях, когда руководство не следует принципу легальности.

Вебер выделил специфические черты рациональной бюрократической администрации, проводя сопоставление современной бюрократии с традиционными формами управления, в которых подобные черты полностью отсутствовали либо были слабо выражены. Без такого сопоставления признаки рациональной бюрократии считались бы чем-то само собой разумеющимся. Как указывает Вебер, при чистом типе традиционного господства в управленческом персонале полностью отсутствуют такие черты бюрократической администрации, как четкое определение сфер полномочий, рациональная иерархия должностей, назначение на основе добровольного контракта, специальная подготовка как условие занятия должности и постоянное денежное жалованье.

Но, как продемонстрировал немецкий социолог, многие отличительные черты рационального бюрократического управления носили исторически уникальный характер.

Некоторые из этих признаков впервые проявились в системе государственного управления в странах Запада. К их числу относится специализация чиновников и их профессиональная компетентность. Как писал Вебер: “Конечно, “чиновник”, даже специализировавшийся в определенной области, издавна известен различным культурам. Однако полной зависимости всей жизни, всех ее политических, технических и экономических предпосылок от организации профессионально подготовленных чиновников... не было ни в одной стране, кроме современного Запада”.5

Наряду со специализацией чиновников, важным отличительным признаком современной бюрократии, не существовавшим в прошлом, выступает отделение чиновника от собственности на средства управления. Такое отделение позволяло снять финансовые ограничения частного хозяйства и вело к тому, что получение индивидом средств к существованию зависело от организации, тем самым подчиняя его организационной дисциплине.