Взаимодействие РФ и ОБСЕ в урегулировании конфликтов на постсоветском пространстве

Более активно СБСЕ подключилось к решению конфликта в Южной  Осетии, когда после возвращения  миссии по сбору фактов, Комитет  старших должностных лиц СБСЕ решил назначить личного представителя  этой организации в регионе с  приданием ему персонала из двух дипломатических и пяти военных  советников. Эта команда имела  следующий мандат:

начать дискуссии со всеми  сторонами грузино-осетинского конфликта  в целях устранения источников напряженности  и распространения правопорядка и политического примирения за пределы  зоны непосредственного прекращения  огня;

инициировать зримое присутствие  СБСЕ в регионе;

установить контакты с  местными военными командирами трехстороннего контингента сил по поддержанию  мира, размещенного в соответствии с Сочинским соглашением июня 1992 г., и содействовать упрочению  прекращения огня;

способствовать созданию более широких политических рамок  для окончательного политического  урегулирования на базе обязательств СБСЕ.

Общая цель миссии — «способствовать  переговорам между враждующими  сторонами в Грузии, направленным на достижение мирного политического  урегулирования» — указывает  на то, что СБСЕ пыталось активно  участвовать в политическом урегулировании кризиса³⁴.

Эта миссия, возглавлявшаяся  венгерским дипломатом Иштваном Дьярмати, начала свою работу в Тбилиси 3 декабря 1992 г. Она подписала меморандумы  о понимании с Грузией 23 января 1993 г. и с южно-осетинским руководством 1 марта 1993 г. После первых трех месяцев  работа миссии была продлена на дополнительные 6 месяцев. Она представляла собой  основной элемент вовлеченности  СБСЕ в конфликт. СБСЕ должно было действовать  здесь в тесном сотрудничестве с  Россией и ООН, и личный представитель  СБСЕ регулярно обменивался информацией  с ООН и другими международными организациями, вовлеченными в конфликт.

Мандат миссии также относился  к Абхазии, поскольку после начала этого кризиса в феврале 1992 г., СБСЕ в течение нескольких месяцев  имело возможность играть там  ограниченную миротворческую роль. Сам  посол Дьярмати, предложивший распространить эту миссию на Абхазию, заявил, что  конфликт еще не достиг той точки, когда будет возможно крупномасштабное участие СБСЕ. Участие России и  ООН сократило возможность посреднической роли СБСЕ в урегулировании абхазского конфликта.

Необходимость тесного сотрудничества между СБСЕ и ООН стала очевидной  на ранней стадии их работы в Грузии. Совет Безопасности ясно отметил 8 октября 1992 г., что текущий председатель СБСЕ намерен в ближайшем будущем направить миссию в Грузию, и это подчеркивает необходимость налаживания сотрудничества между усилиями Объединенных Наций и СБСЕ, направленными на восстановление мира. «Максимальная эффективность путем рационального разделения труда» с ООН — таков был принцип, выдвинутый также и Советом СБСЕ на его стокгольмской сессии 14—15 декабря 1992 г. Он подчеркнул свою готовность способствовать созданию политических рамок для окончательного мирного урегулирования грузино-осетинского конфликта и настоятельно призвал стороны конфликта сотрудничать с миссией СБСЕ в этих целях. Постепенно ООН стала играть ведущую роль в урегулировании абхазского конфликта, оставив разрешение южно-осетинского кризиса на долю СБСЕ³⁵.

Усилия личного представителя  председательствующего и миссии СБСЕ в Грузии пользовались постоянной поддержкой КСДЛ³⁶. Последний поддержал предложение личного представителя провести две мирные конференции под эгидой ООН и СБСЕ и принял свою «Концепцию урегулирования грузино-осетинского конфликта СБСЕ» (август 1993 г.), подразумевавшую тесное сотрудничество с ООН³⁷. На протяжении всего периода СБСЕ принимало участие в проходивших в Женеве переговорах под эгидой ООН между сторонами грузино-абхазского конфликта и участвовало в работе Совместной комиссии, созданной в соответствии с условиями грузино-абхазского соглашения о прекращения огня от 27 июля 1993 г. Оно сотрудничало с МООНГ путем прикомандирования к ней офицеров связи и предложило выделить двух офицеров СБСЕ в распоряжение передовой группы ООН на начальной стадии операций по наблюдению за прекращением огня между Грузией и Абхазией. На римском совещании Совета СБСЕ 30 ноября — 1 декабря 1993 г. был также поставлен вопрос о проведении мониторинга совместных сил по поддержанию мира в Южной Осетии со стороны СБСЕ.

После визита в регион 24—25 октября председательствующего  Совета СБСЕ, министра иностранных  дел Швеции Маргареты аф Угглас КСДЛ дал санкцию миссии СБСЕ на закупку  товаров гуманитарной помощи. Это  было первое гуманитарное задание, данное этой организации. Это расширение мандата миссии было подтверждено римским Советом, который также включил в число своих обязанностей «способствовать соблюдению прав человека во всей Грузии и оказать ей помощь в развитии правовых и демократических институтов и процессов, включая разработку новой конституции Грузии»³⁸. Создание совместного поста личного представителя ООН/СБСЕ было также одобрено в принципе, но еще не осуществлено на практике.

30 октября 1995 года стало  началом полномасштабного переговорного  процесса между Республикой Южная  Осетия и Республикой Грузия. 16 мая 1996 года Председатель Верховного  Совета Республики Южная Осетия  Л. Чибиров и Президент Республики  Грузия Э. Шеварднадзе подписали  в Москве Меморандум о мерах  по обеспечению безопасности  и укреплению взаимного доверия  между сторонами в грузино-осетинском  конфликте³⁹.

В ходе встречи и подписания меморандума стороны выделили несколько основополагающих принципов работы по урегулированию конфликта:

отказ от применения или  угрозы применения силы, от оказания политического, экономического и иных форм давления друг на друга;

зона грузино-осетинского  конфликта на основе специальных  договоренностей поэтапно будет  демилитаризована. В демилитаризованной зоне могут находиться миротворческие силы;

целесообразность разработать  в рамках Смешанной контрольной  комиссии план поэтапного сокращения застав и постов Смешанных миротворческих сил, сосредоточения в местах постоянной дислокации, организации их службы с учетом обеспечения безопасности населения.

27 августа 1996 года состоялась  первая официальная встреча Чибирова  и Шеварднадзе в городе Владикавказе. Все переговоры проводились при  непременном участии представителей  ОБСЕ. Эта организация также была призвана следить за выполнением сторонами своих обязательств.

Таким образом, на первом этапе конфликта ОБСЕ принимало непосредственное участие в процессе урегулирования южноосетинского конфликта. Роль этой организации заключалась в том, что она, при поддержке ООН выражала мнение и желания международного сообщества. В случае, если одна из сторон конфликта начала бы предпринимать действия, ведущие к его эскалации, то осуждение ОБСЕ означало бы неприятие международным сообществом, возможные экономические и политические санкции, вплоть до военного вмешательства.

Второй этап взаимоотношений  ОБСЕ, Грузии и России начинается с 2004 года, с приходом на пост Президента Грузии Михаила Саакашвили.

Попытки Южной Осетии войти в состав России не остались незамеченными ОБСЕ, которая выступала гарантом целостности Грузии. Именно поэтому с 2004 года происходят огромные противоречия между ОБСЕ и Российской Федерацией, помогающей своим гражданам на территории Южной Осетии.

В связи с войной августа 2008 года Россия прекратила все миротворческие миссии на территории Грузии и Южной Осетии. В конце 2008 г. Россия отказалась утверждать дальнейшее финансирование миссии

ОБСЕ в Грузии, заявив, что организация должна разделить  область ее деятельности на Абхазию  и Южную Осетию и остальную  территорию Грузии⁴⁰.

Также необходимо отметить, что с августа 2008 года роль ОБСЕ в  урегулировании конфликта значительно  мала, Организация передала полномочия ООН и ЕС.

Проанализировав роль ОБСЕ и России в урегулировании грузино-абхазского и грузино-осетинского конфликтов, можно сделать некоторые выводы. Деятельность международных организаций, хотя и неоднократно подвергалась критике  с обеих сторон, все же носит  конструктивный характер. Абхазия и  Южная Осетия обвиняют ООН и ОБСЕ в попустительстве силовым акциям со стороны Грузии и пытаются апеллировать к праву наций на самоопределение. В Грузии же напротив, часто критикуют  международные организации за поддержку  сепаратизма и отсутствие конкретных действий. При этом грузинская сторона  ссылается на нормы международного права, которые направлены на сохранение территориальной целостности государств в их зафиксированных официально границах. Надо сказать, что до сих  пор международное сообщество, руководствуясь именно этими нормами не признает ни Абхазию, ни Южную Осетию в качестве самостоятельных государств. Россия, придерживаясь взглядов Абхазии  и Южной Осетии, противопоставляет  свою позицию ОБСЕ. Если на первом этапе  до 2004 года можно было увидеть общие  точки соприкосновения ОБСЕ и  России, то после прихода к власти Саакашвили, ни о каком сотрудничестве, а тем более партнерстве речи не идет.

Глава вторая. Партнерство  России и ОБСЕ в урегулировании Карабахского конфликта

2.1. Причины и история Карабахского конфликта

Наиболее серьезной  внешней  угрозой и вызовом для безопасности Азербайджана является неурегулированность карабахского конфликта. Он –  единственный на постсоветской территории, в который непосредственно вовлечены два независимых государства. В то же время карабахский конфликт отличается от других на постсоветском пространстве еще тем, что имеет наибольшее стратегическое и общерегиональное значение, и в его урегулированности, а также неурегулированности заинтересованы многие внутренние и внешние силы. Как следствие, карабахский конфликт приобрел геополитический характер и способствовал формированию на Кавказе и вокруг него противостоящих друг другу группировок. Сегодня нет сомнений, что конфликт играет центральную роль в новой геополитике Евразии и является источником растущей угрозы региональной безопасности Кавказа и вообще Среднего Востока⁴¹.

Сложность карабахского, а  точнее армяно-азербайджанского конфликта, заключается в том, что он своими корнями уходит в прошлое и  связан с процессом этнической идентичности и стремлением двух народов к  созданию своих национальных государств. Это вылилось в начале  XX  в. в кровавые армяно-азербайджанские противостояния в 1905-1906 и 1918-1920 годах. Установление Советской власти в 1920 г. почти на семь десятилетий приостановило конфликт, но не сняло его с повестки дня, а просто перевело в иную плоскость – в «фазу ожидания». Поэтому временами армяно-азербайджанские противоречия давали о себе знать и в советское время. При этом инициатива всегда принадлежала армянской стороне, которая претендовала на территории Азербайджана (Карабах и Нахчеван) и не раз делала попытки подчинить их себе. В частности, в советское время в разные годы официальный Ереван выдвинул 16 предложений о переименовании Нагорно-Карабахской автономной области (НКАО) Азербайджана в «Армянскую НКАО» и 45 предложений о праве НКАО перейти в состав Армении. Но эти попытки не находили поддержки в Москве⁴².

В феврале 1988 г. противостояние сторон приняло официальный характер, и очень скоро, особенно после  трагических сумгаитских погромов, привело к появлению сотен тысяч беженцев с обеих сторон. Фактически, развернулась депортация, а точнее  -  этническая чистка в обеих республиках. Большей частью она носила спонтанный и неуправляемый характер. Хотя в ряде случаев в Армении и Нагорном Карабахе осуществлялась  отрядами боевиков, которые были созданы армянами уже осенью 1988 г.⁴³. Не случайно на митинге в Ереване 4 ноября 1988 г. один из активистов комитета «Карабах» Рафаэль Казарян открыто призывал «с помощью отрядов», которые были созданы заранее, «всячески обеспечить эмиграцию. Впервые за эти десятилетия нам предоставлена уникальная возможность очистить (так в тексте  -  А.Ю.) Армению от азербайджанцев. Я считаю это самым большим достижением нашей борьбы за эти десять месяцев»⁴⁴.

После распада СССР в конце 1991 г., провозгласившие независимость Азербайджан и Армения начали в 1992 г. необъявленную войну в Нагорном Карабахе. Сперва успех сопутствовал армянам, которые смогли  к середине 1992 г. взять под контроль весь Нагорный Карабах. Однако после прихода к власти в июне 1992 г. Народного фронта Азербайджана (НФА) во главе с президентом Абульфазом Эльчибеем ситуация на фронте кардинально изменилась. Азербайджанская армия перешла в контрнаступление, и к осени армяне были на грани поражения. По воспоминанию Роберта Кочаряна, «обстановка была паническая»⁴⁵. Ситуация оказалась столь критической для армян, что они были согласны на культурную автономию Нагорного Карабаха в составе Азербайджана и не раз неофициально предлагали начать переговоры об этом. Один из близких соратников президента Армении Левона Тер-Петросяна Ашот Блеян 4-9 ноября 1992 г. даже рискнул прилететь в Баку для переговоров о мире. Однако, победная эйфория захлестнула руководство Азербайджана, которое не смогло критически оценить ситуацию и отказалось вести переговоры, рассчитывая на безоговорочную победу. Преимущество Азербайджана было столь ощутимым, что власти Баку с большим опасением стали относиться не к армянам, а к полевым командирам, в первую очередь к Сурату Гусейнову, который при поддержке русских готовил в конце 1992 г. специальную операцию для решающего наступления в Карабахе. Однако, в силу многих субъективных причин, это наступление («Фаррухская операция») в январе 1993 г. провалилась, что вызвало серьезный политический кризис в Азербайджане. В конечном итоге, к власти летом 1993 г. пришел Гейдар Алиев, который распустил 33 батальона под предлогом, что они находились под влиянием НФА. В итоге, были  расформированы наиболее боеспособные части азербайджанской армии общей численностью до 7 тысяч человек⁴⁶. Новые власти Азербайджана рассчитывали при поддержке Москвы приостановить боевые действия и за полгода создать новую армию. Однако, осуществить задуманное не удалось, ибо армяне воспользовались предоставленной возможностью и перешли в наступление по всему фронту. Поскольку регулярная азербайджанская армия практически перестала существовать, отразить наступление армян было уже не под силу. Не помогли Азербайджану и появившиеся на карабахском фронте 2.500 наемников из Афганистана⁴⁷. Повсюду царил хаос, и это привело к полному поражению: к концу 1993 г. Азербайджан потерял семь административных районов вне территории Нагорного Карабаха. Слабая попытка вернуть утерянное в ходе зимнего наступления 1993-1994 годов также окончилась для Азербайджана неудачей. Однако, и армянская армия оказалась сильно обескровлен-ной, в результате, при посредничестве России, в мае 1994 г. стороны подписали Бишкекское соглашение о приостановлении боевых действий на линии фронта, которое соблюдается по сей день.