Бюджетное планирование и прогнозирование

     Сценарные условия рекомендуется разрабатывать  как минимум в двух основных вариантах (основанных на разных вариантах социально-экономического развития).

     Сценарные условия разрабатываются органом  исполнительной власти субъекта Российской Федерации (муниципального образования), отвечающим за развитие экономики, и утверждаются высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации (муниципалитета).

     На  втором этапе разрабатываются и  утверждаются основные показатели перспективного финансового плана.

     Основные  показатели перспективного финансового  плана разрабатываются по специальной  форме, конкретный перечень показателей  и степень их детализации зависят  от приоритетов среднесрочного планирования территории.

     Основные  показатели перспективного финансового плана рекомендуется разрабатывать не менее чем в двух основных вариантах, основанных на разных вариантах прогнозов социально-экономического развития.

     Варианты  могут быть основаны, в частности, на продолжении реализации прежних  приоритетов администрации, а также на учете новых приоритетов, заложенных в программу действий администрации. Основным принципом бюджетного планирования должно стать обеспечение в среднесрочной перспективе действующих и принимаемых обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной (муниципальной) политики.

     Объем бюджета действующих обязательств не может превышать планируемого объема доходов и сальдо источников покрытия дефицита бюджета при консервативном сценарии социально-экономического прогноза на соответствующий год, условия (внешние параметры) формирования которого должны быть определены нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования). В случае невыполнения указанного условия (например, невозможности обеспечения обязательств при реализации наиболее неблагоприятного варианта прогноза социально-экономического развития) действующие обязательства подлежат сокращению.

     Основные  показатели перспективного финансового  плана разрабатываются в условиях действующего законодательства, влияющего на доходы бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

     По  решению Рабочей комиссии могут  разрабатываться дополнительные варианты основных показателей перспективного финансового плана, в частности, в соответствии с различными вариантами макроэкономических показателей.

     На  третьем этапе разрабатывается  проект перспективного финансового  плана.

     Проект  перспективного финансового плана  разрабатывается исходя из утвержденного высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации (муниципального образования) варианта основных показателей перспективного финансового плана с целью определения основных параметров (характеристик) бюджета территории в плановом периоде. Вместе с тем по мере внедрения в практику бюджетного планирования расходов отдельных элементов бюджетирования, ориентированного на результат, в рамках перспективного финансового плана необходимо дополнительно установить предельные объемы бюджетов главных распорядителей бюджетных средств.

     При разработке перспективного финансового  плана финансовый орган субъекта Российской Федерации (местного самоуправления) и орган, отвечающий за развитие экономики, могут вносить в Рабочую комиссию предложения по корректировке сценарных условий и (или) основных показателей перспективного финансового плана в соответствии с прогнозом социально-экономического развития.

     Предельные  объемы бюджетов субъектов бюджетного планирования в плановом периоде  целесообразно определять раздельно  по бюджету действующих и бюджету принимаемых обязательств.

     Сокращение  общего объема бюджета действующих  обязательств субъекта бюджетного планирования по сравнению с ранее утвержденным в составе перспективного финансового  плана объемом допускается только в случае изменения (снижения) индексов-дефляторов (коэффициентов), применяемых для расчета ассигнований для исполнения действующих обязательств, и (или) в соответствии с решениями высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования) по сокращению (отмене, прекращению действия) в плановом периоде конкретных видов действующих обязательств.

     Бюджет  принимаемых обязательств распределяется в соответствии с решениями высшего  исполнительного органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования) по результатам рассмотрения:

     • предложений финансового органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования) по распределению бюджета  принимаемых обязательств между  субъектами бюджетного планирования в  связи с реализацией принятых или планируемых решений высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования), например, по повышению зарплаты, введению (повышению) стандартов услуг, реализации новых приоритетов и т.п.;

     • предложений субъектов бюджетного планирования, которые рекомендуется рассматривать на основе сопоставления результативности по заранее утвержденной процедуре и критериям.

     Проект  перспективного финансового плана  разрабатывается финансовым органом  субъекта Российской Федерации (муниципального образования), рассматривается Рабочей комиссией и может быть утвержден высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

     Перспективный финансовый план, утвержденный высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации (муниципального образования) или прикладываемый к проекту бюджета как информационный материал, направляется в порядке информации в законодательный (представительный) орган государственной власти Российской Федерации (муниципального образования), а также органам государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

     Уточненный  перспективный финансовый план направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципального образования) одновременно с внесением проекта регионального (местного) бюджета.

     В рамках перспективного финансового  плана осуществляется согласование всех инструментов экономической и финансовой политики в среднесрочной перспективе (см. рис. 3.1). 

     Рис. 3.1. Согласование инструментов экономической  и финансовой политики

     3.3 Формирование среднесрочного финансового плана

     Среднесрочный (перспективный) финансовый план формируется, как правило, на основании среднесрочного экономического и финансового прогноза. Однако способы формирования среднесрочного финансового плана на основании такого прогноза отличаются друг от друга в разных странах.

     В Германии основные параметры среднесрочного финансового плана формируются Советом по финансовому планированию, который обеспечивает согласованность между бюджетами разных уровней. На заседаниях Совета в результате переговоров между представителями всех трех уровней власти определяются параметры и совокупный объем государственных расходов на среднесрочную перспективу, а также распределение бюджетных ресурсов между бюджетами трех уровней. По достижении договоренности все уровни власти модифицируют свои бюджеты в соответствии с параметрами, определенными в среднесрочном финансовом плане. В этом смысле многолетние бюджетные показатели функционируют в контексте финансового плана, благодаря чему обеспечивается согласованность бюджетной политики и бюджетных решений на всех уровнях власти с целями общенациональной макроэкономической политики.

     В странах Британского Содружества  среднесрочный финансовый план разрабатывается  и уточняется либо Казначейством, либо Министерством финансов в соответствии с экономической программой правительства. В Канаде и Англии финансовая стратегия правительства находит свое выражение в лимитах расходов по министерствам на многолетний период. В Новой Зеландии Закон «О фискальной ответственности» требует, чтобы правительство представляло в парламент официальный доклад (положение) «О бюджетной политике» еще до начала бюджетного процесса. В США экономическая и фискальная стратегия правительства излагается в ежегодном экономическом докладе президента. Кроме того, многолетние лимиты на размер бюджетного дефицита в США определяются в законодательном порядке (Закон «Об обязательном исполнении бюджета»).

     3.4 Полномочия субъектов РФ (муниципальных образований) по регламентации процесса среднесрочного и годового финансового планирования

     Федеральное бюджетное законодательство дает лишь самые общие понятия среднесрочного планирования. Это открывает возможность, используя заданные законом рамки, создавать нормативную базу для более детального правового регулирования бюджетного процесса на региональном и муниципальном уровнях по следующим вопросам.

     1. Детализация целей и задач  перспективного финансового планирования  с учетом особенностей и приоритетов  развития конкретной территории. Эти особенности и приоритеты  могут быть как обусловлены  особенностями социально-экономического развития территории, так и политическими решениями, предусматривающими в среднесрочном периоде первоочередное развитие определенных отраслей или первоочередное решение определенных социальных проблем.

     2. Определение статуса перспективного  финансового плана. Бюджетный кодекс Российской Федерации, упоминая о том, что перспективный финансовый план законодательно не утверждается, не определяет форму, процедуру и орган, принимающий решение об утверждении этого документа. Возможны следующие варианты решения данного вопроса:

     • Перспективный финансовый план — информационный материал, прилагаемый к проекту бюджета на очередной год (наиболее частая практика на территориях в настоящее время);

     • Перспективный финансовый план утверждается органом исполнительной власти (практика, рекомендуемая к внедрению);

     • Перспективный финансовый план не разрабатывается (в перспективе по мере перехода к многолетним бюджетам).

     Применительно к моделям реализации процесса бюджетного планирования («Перспективный финансовый план + бюджет», «Перспективный финансовый план и бюджет», «многолетний бюджет») первый вариант может быть при первой и второй моделях, второй — только при второй, третий — только при третьей модели.

     3. Приоритетность перспективного  финансового плана по отношению к другим документам, содержащим результаты среднесрочного финансового планирования (например, к среднесрочным прогнозам социально-экономического развития, среднесрочным программам и концепциям развития территории (ее отдельных отраслей)), что должно быть закреплено в законодательных актах.

     4. Форма перспективного финансового  плана и степень его детализации  зависят от места финансового  плана в бюджетном процессе  территории, степени готовности  территории к внедрению новых  стандартов в сфере управления общественными финансами, определенных Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг., политическими приоритетами социально-экономического развития территории. Возможны следующие варианты:

     а) по основным бюджетным показателям (объемы доходов, расходов, долга) без расшифровки их содержания;

     б) по укрупненным статьям доходов и расходов;

     в) по главным распорядителям бюджетных средств или их группам (необходимо для внедрения механизмов бюджетирования, ориентированного на результат), объемы бюджетов которых соответствуют перспективному финансовому плану, утвержденному ранее на соответствующий период.

     Перспективный финансовый план рекомендуется сопровождать пояснительной (аналитической) запиской, содержащей следующие разделы:

     • Мониторинг и анализ качества прогнозов  предыдущих лет (с указанием фактических  причин изменения ранее утвержденного  перспективного финансового плана).

     • Прогноз доходов с выделением налоговых, неналоговых доходов  и финансовой помощи от бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы (возможно применение более детального порядка отражения доходов, в том числе по отдельным видам налогов, неналоговых доходов, финансовой помощи).

     • Прогноз расходов с выделением расходов на оказание финансовой помощи бюджетам нижестоящих уровней бюджетной системы, принимаемых бюджетных обязательств (возможно применение детализации по отдельным направлениям расходов в рамках бюджетной классификации).