Анализ статистики обращения граждан в органы местного самоуправления на примере Самарской области

2.2. Классификация  обращений граждан в органы  местного самоуправления

Строгой единой классификации  обращений граждан на сегодняшний  день не существует. В трудах различных  исследователей выделяется разное число  разновидностей обращений, и классифицируются они по самым различным признакам.

“Правозащитные” действия Н.А. Ямпольская разделяла на три  разновидности, каждой из которых соответствует  определённый вид обращений граждан:

- профилактические действия (цель их не в устранении  нарушений, а в создании лучших  условий для реализации субъективных  прав), их формой являются предложения;

- сигнальные действия (их  цель - устранение не нарушений,  а возможности их совершения, предупреждение нарушений), характерная  форма - заявления;

- защитные действия (цель - защита уже нарушенных прав, устранение последствий нарушения), характерная форма - жалобы¹⁸.

Подобный подход представляется оптимальным в качестве базы для  систематизации и классификации обращений граждан по содержанию. Он даёт возможность “привязать” любую разновидность обращений к трём формам “правозащитных” действий. Поэтому в настоящей работе будем использовать именно этот подход.

Существуют две основные классификации обращений: по форме  и по содержанию. Первая достаточно проста - обращения классифицируются в зависимости от формы их подачи. Таких форм существует две: устная и письменная. Устные обращения обычно используются в случаях, когда излагаемые факты очевидны, не требуют дополнительной проверки и по существу обращения должностным лицом может быть дан оперативный ответ, нередко также в устной форме. В иных случаях более правильным является использование письменных обращений.

Правильный подход к устному  обращению обеспечивает максимальную быстроту и законность его разрешения. По несложному вопросу гражданину гораздо проще обратиться именно с устным обращением, а должностному лицу порой целесообразно сразу же постараться дать на него ответ. Таким образом, применение устных обращений способствует сокращению сроков их рассмотрения, устраняет переписку и помогает более оперативно решить возникший вопрос. Устные обращения могут подразделяться на личные, поданные при личной встрече, и телефонные, поданные по телефону. Особой формой устных обращений можно признать и обращения, поданные в ходе телемостов высших руководителей государства и граждан.

Конечно, не всегда и не по всем вопросам целесообразно устное обращение. Тогда граждане могут  подать письменное обращение. Такие  жалобы обычно пересылаются по почте, телеграфу, вручаются через бюро жалоб или лично, через секретариат и т.п. И письменные, и устные обращения обладают одинаковой силой.

Также следует отметить такую  специфическую форму подачи обращений, публикация в печати материалов, связанных с предложениями, заявлениями, жалобами. Впервые подобная форма была зафиксирована в п.11 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII “О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан”¹⁹.

Что касается классификации  обращений по содержанию, то здесь  ситуация значительно сложнее. Разные исследователи предлагали разные классификации  обращений, называя разное количество видов и приводя разные определения  этих видов.

Обращения граждан можно  классифицировать следующим образом:

1. по форме обращения выделяют письменные и устные;
2. по количеству обращающихся выделяют индивидуальные и коллективные обращения;
3. по способу внесения обращения выделяют непосредственные и опосредованные обращения, т.е. гражданин вправе внести обращение следующими способами: а) лично (например, обращение к должностному лицу на личном приеме граждан); б) через представителя, в качестве которого могут выступать депутаты, адвокаты, прокурор, органы опеки и попечительства или просто доверенные лица; в) через средства массовой информации (например, открытое письмо в газете, прямой эфир); г) через выступления на собраниях и конференциях граждан.
4. по характеру юридической природы выделяют заявления, жалобы, просьбы, ходатайства, предложения и т.п.²⁰

Порядок работы с обращениями  граждан в органах местного самоуправления урегулирован действующим Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»²¹. Некоторые субъекты Федерации издали свои законы по этому вопросу, которые редко выходят за рамки названного Указа.

Заявление — это официальное  обращение по поводу реализации личных прав или законных интересов, не связанных  с их нарушением²². Заявление, как правило, содержит просьбу об удовлетворении конкретных нужд и потребностей (например, об улучшении жилищных условий, назначении пенсий или других выплат, освобождении от налогов или предоставлении налоговых льгот). Выражая просьбу личного или общественного характера, заявление может сигнализировать и об определенных недостатках в деятельности государственных органов, предприятий, учреждений, общественных организаций. В отличие от предложения в нем не раскрываются пути и не предполагаются способы решения поставленных задач.

Жалоба — это обращение  в государственный либо общественный орган или к их должностным  лицам по поводу нарушения прав и  охраняемых законом интересов конкретного лица (гражданина общественных организаций, предприятий и т. п.)²³. Как правило, в жалобе содержатся не только информация о нарушении субъективных прав и просьба об их восстановлении, но и критика в адрес государственных или общественных органов, предприятий учреждений, организаций, должностных лиц и отдельных граждан в результате необоснованных действий которых либо необоснованного отказа в совершении предусмотренных законом действий произошло, по мнению заявителя, нарушение его субъективных прав.

Разграничение между жалобой  и заявлением должно проводится по иным основаниям. Предметом заявления является не обжалование каких-либо нарушений субъективных прав и интересов, а, во-первых, реализация через соответствующие органы законных прав и интересов граждан, и, во-вторых, реализация права на участие в управлении делами государства путём информирования о различных недостатках, недочётах, злоупотреблениях²⁴. Иными словами, заявления граждан не связаны с имевшими место нарушениями конкретных субъективных прав и интересов. Отказ же в удовлетворении этих прав и интересов и порождает жалобу (то есть действие направленное на защиту частного интереса).

Предложение - обращение  гражданина, направленное на улучшение  порядка организации и деятельности органов местного самоуправления, предприятий, организаций и учреждений на территории муниципального образования, на решение  вопросов местного значения (например, по улучшению благоустройства муниципального образования, по повышению качества работы пассажирского транспорта).

Предложения граждан рассматриваются  в срок до одного месяца, за исключением  тех предложений, которые требуют  дополнительного изучения, о чем  сообщается лицу, внесшему предложение. В силу специфики предложения  как одной из форм обращений ясно, что дополнительное изучение, как  правило, необходимо.

Предложение - это обращение  в федеральные органы исполнительной власти или к должностным лицам, содержащее идеи по совершенствованию  функционирования и развития различных сфер экономики, а также деятельности органов власти и государственного управления, не связанные с нарушением прав и законных интересов самого гражданина²⁵.

Ходатайство - обращение  гражданина с просьбой о признании  за каким-либо лицом определенного  статуса, прав или свобод

Таковы описанные в  литературе формы обращений, направляемых гражданами в органы государственной власти. Однако существует ещё одна классификация обращений - по субъекту (заявителю): индивидуальные и коллективные. Индивидуальное обращение подписывается одним лицом - заявителем. Коллективное - обращение двух и более граждан, а также обращение принятое на митинге или собрании и подписанное организаторами этого митинга и собрания. Здесь важно обратить внимание на то, что множество одинаковых индивидуальных обращений, подписанных разными гражданами по поводу одной проблемы есть лишь множество индивидуальных обращений. Коллективным может быть признано только обращение нескольких граждан одновременно и совокупно.

2.3. Процедура реализации  права обращения граждан. Рассмотрение  обращений органами местного  самоуправления

В соответствии с Федеральным  законом от 6 октября 2003г. «Об общих  принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» (ст. 32) организационные вопросы рассмотрения обращений граждан органами местного самоуправления (например, структура  и форма обращения, процедура  подачи обращения, порядок и сроки  его рассмотрения) должны быть закреплены в законах субъектов Российской Федерации и в нормативно-правовых актах представительных органов  муниципальных образований.

Вместе с многообразием  процессуальных особенностей, законы субъектов РФ также содержат общие  правила рассмотрения обращений  граждан.

Обращение должно содержать  следующие сведения: 1) наименование и адрес органа или должностного лица, которому направляется обращение; 2) фамилия, имя, отчество обращающегося; 3) адрес либо данные о месте работы (или учебы) обратившегося; 4) изложение  существа дела; 5) дату; 6) подпись.

Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и  рассмотрению не подлежит (за исключением  анонимных сигналов о преступлениях  и террористических актах, поступающих  в правоохранительные органы).

Прием обращений предполагает определенную организацию этого  процесса, состояние которого отражает способность органов и должностных  лиц местного самоуправления своевременно и правильно реагировать на запросы  и нужды граждан. Обращения рассматриваются  теми структурными подразделениями  органов и теми должностными лицами местного самоуправления, к ведению  которых относятся затрагиваемые  в обращениях вопросы. Должностные  лица местного самоуправления также  обязаны проводить личный прием  граждан, который осуществляется в  установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы.

Федеральный закон № 131-ФЗ от 06 октября 2003г. (ст. 32) устанавливает  максимальный срок рассмотрения обращений  граждан в органы местного самоуправления - один месяц. В течение данного  срока должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан. Закон устанавливает административную ответственность за нарушение должностными лицами местного самоуправления порядка и сроков рассмотрения обращения граждан.

Если в обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом  или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его  подготавливающем, совершающем или  совершившем, обращение подлежит направлению  в государственный орган в  соответствии с его компетенцией.

В случае, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение.

Письменное обращение  подлежит обязательной регистрации  в течение 3-х дней с момента  поступления в государственный  орган, орган местного самоуправления или должностному лицу.

При любом варианте заявителю  направляется ответ, подготовленный службой-исполнителем либо общественной приемной мэрии, за подписью руководителя службы-исполнителя, заведующего общественной приемной или мэра (его заместителя). Ответы в вышестоящие инстанции отправляются только за подписью мэра (его заместителя).

Органы и должностные  лица местного самоуправления, к ведению  которых не относится решение  вопросов, поставленных в предложениях, заявлениях, жалобах, обязаны направлять их не позднее пятидневного срока  по принадлежности, извещая об этом заявителей, а при личном приеме – разъяснять, куда им следует обратиться.

Решение, принятое по жалобе и заявлению, может быть обжаловано в вышестоящий орган (должностному лицу) в порядке подчиненности  либо в суд в соответствии с  Законом РФ «Об обжаловании в  суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»¹ от 27 апреля 1993 г. Надзор за соблюдением порядка рассмотрения обращений граждан в органах местного самоуправления возложен на органы прокуратуры.

Обращение гражданина считается  разрешенным, если рассмотрены все  поставленные в нем вопросы, по ним  даны исчерпывающие ответы и приняты  необходимые меры, соответствующие  действующему законодательству.

3. Анализ статистики  обращений граждан в органы  местного самоуправления на примере  Самарской области

Наибольшее количество обращений  граждан в органы местного самоуправления поступает по вопросам оформления земельных  участков, адресной поддержкой малообеспеченных групп населения, отселения из ветхого  жилья, неудовлетворительном коммунальном обслуживании на фоне роста стоимости  коммунальных услуг. Как правило, это вопросы водоснабжения, ремонта жилья и коммунальных систем, благоустройства территории, уборки и вывоза мусора и т.п. В последнее время участились обращения, связанные с деятельностью ТСЖ и управляющих компаний²⁶.

В Администрацию Самарской  области в 2008 году поступило 11262 обращения. Из них 8128 обращений было письменных, что составляет 72%, 3134 – устных (28%). Количество обращений увеличилось  на 3486 или на 45%. От жителей городов  области поступило 8367 (74%) обращений, в том числе из г. Самары – 4932 (44%), от жителей сельских районов – 2628 (24%), иногородних – 267 (2%).

Наибольшее количество обращений  поступило по вопросам жилищно-коммунального  хозяйства – 4614 (39%), социального  обеспечения – 2366 (20%), финансов – 709 (6%), правоохранительной системы – 591 (5%) , связи – 579 (5%), беженцев и переселенцев – 473 (4%), сельского хозяйства – 355 (3%), здравоохранения – 349 (3%) и другие.