Организационно-административные методы управления природными рисками

Постоянно или продолжительно действующими слабоинтенсивными негативными факторами (например, пониженные или повышенные температуры, уровни грунтовых вод и др.), приспособленность к которым у населения высокая. Задача управления природными рисками по отношению к этим факторам решается в основном при принятии решения на освоение территории, планировании развития инфраструктуры;

Происходящими в случайные моменты времени чрезвычайными событиями, сопровождающимися кратковременно действующими поражающими факторами значительной интенсивности.

Для оценки угрозы как меры возможности для конкретных объектов подвергнуться воздействию поражающих факторов от источников опасностей необходима информация не только о частоте (повторяемости) неблагоприятных и опасных природных явлений и их распределении по силе, но и пространственном распределении по отношению к объектам воздействия (населению, объектам техносферы) опасных факторов.

Долгосрочный (на 50-100 лет) прогноз угроз на заданный момент (интервал) времени в будущем. Для решения этой задачи необходимо иметь модели динамики показателей (характеристик) опасности.

Оценка риска чрезвычайных ситуаций на рассматриваемой территории и его прогноз на заданный момент (интервал) времени в будущем. Значение риска в этом случае определяется как произведение вероятности реализации угрозы за определенный интервал времени на размер возможных негативных последствий.

Анализ индивидуального  риска для населения. При рассмотрении в качестве ущерба человеческой жизни природный риск означает индивидуальную вероятность смерти от совокупности природных опасностей с учетом пространственных и временных факторов возможного нахождения индивидуумов на рассматриваемой территории.

Сравнение с приемлемым риском. Оценка или прогноз индивидуального риска сравниваются с величиной приемлемого риска, величина которого обосновывается с учетом экономических и социальных факторов. На основании сравнения делается вывод о состоянии безопасности жизнедеятельности на рассматриваемой территории. Кроме индивидуальной вероятности смерти, в ряде случаев целесообразно использовать такой показатель безопасности, как средняя ожидаемая продолжительность предстоящей жизни.

Обоснование мер защиты. Для снижения риска до приемлемого уровня принимаются решения на осуществление превентивных мер защиты. При этом, учитывая влияние на индивидуальный риск различных факторов (виды негативных событий, их частоты, Риски чрезвычайных ситуаций и экономические механизмы управления ими сила, защищенность и уязвимость объектов по отношению к их поражающим факторам, взаимное расположение источников опасности и объектов воздействия), а также затраты на реализацию мер по уменьшению негативного влияния отдельных факторов, обосновываются рациональные меры, позволяющие снизить природный риск до минимально возможного уровня. Рассмотрев в данном подразделе основные понятия из области природного риска, виды природных опасностей и основные представления об управлении данным риском, мы сможем эти сведения использовать в качестве базовых при изучении экономических механизмов этого управления.

2.4. Экономические механизмы управления рисками чрезвычайных ситуаций

Управление рисками, как  было показано ранее, осуществляется различными способами с использованием различных механизмов. Важнейшими из этих способов являются экономические методы регулирования, которые реализуются в жизни посредством разнообразных экономических механизмов. В общем случае экономические механизмы управления рисками чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера представляют собой правовые, методические, организационные, технологические методы, приемы и порядки применения экономических средств для регулирования уровня безопасности, а также воздействия на экономические процессы, связанные с предупреждением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций. В качестве реально применяемых экономических механизмов управления рисками могут быть названы многие из широко используемых в различных сферах жизнедеятельности общепринятых экономических механизмов. В их состав могут быть включены: организационно-экономические механизмы соответствующей государственной политики; финансирование; инвестирование; кредитование; резервирование финансовых и материальных средств; страхование и перестрахование; возмещение ущерба; экономическое стимулирование, экономическая ответственность и многие другие.

Организационно-экономические  механизмы реализации государственной политики в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций представляют собой совокупность правовых, экономических, программных, организационных, технико-технологических и других мер, непосредственно направленных на повышение уровня природной и техногенной безопасности. Важнейшей стороной этих мер является изыскание экономических ресурсов для их осуществления, обеспечения их экономической целесообразности и экономическое стимулирование деятельности по управлению рисками. Следует иметь в виду, что реализация упомянутой государственной политики включает не только меры, осуществляемые государственными институтами, но также деятельность в этих целях владельцев объектов экономики и других субъектов хозяйственной деятельности. В этом случае роль государства сводится к побуждению этих субъектов к данной деятельности, их контролю и применению к ним, при необходимости, установленных санкций.

В качестве основных из состава  организационно-экономических механизмов снижения рисков чрезвычайных ситуаций могут быть названы:

- рациональное размещение производительных сил и поселений с точки зрения их природной и техногенной безопасности;

- подготовка объектов экономики и систем жизнеобеспечения населения к устойчивому функционированию в чрезвычайных ситуациях;

- обновление основных производственных фондов;

- декларирование промышленной безопасности;

- лицензирование видов деятельности в области промышленной безопасности;

- государственная экспертиза в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

- государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Поскольку практическое управление природными и техногенными рисками требует затрат значительных финансовых и материальных ресурсов, для практической реализации управленческих мер требуется финансирование.

В общеэкономическом смысле финансирование – это обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами всего хозяйства страны, регионов, предприятий, предпринимателей, граждан, а также различных экономических и других программ, видов экономической и иной деятельности.

 В случае управления рисками финансирование направлено на обеспечение выполнения различных программ предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, всестороннее обеспечение деятельности в этой области.

Важным экономическим  механизмом управления рисками является накопление и использование, при необходимости, финансовых и материальных резервов. Для дела предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций основную роль играют резервный фонд Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, резервы финансовых и материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

 Важнейшей экономической проблемой при чрезвычайных ситуациях является необходимость в той или иной мере возместить понесенный пострадавшими ущерб, обеспечить в определенных рамках их социальную защиту. Основным современным способом возмещения ущерба постепенно становится страхование и перестрахование рисков и ответственности, которые частично берут на себя тяжкое бремя государства по возмещению ущерба пострадавшим.

В качестве еще одного из экономических механизмов управления рисками чрезвычайных ситуаций может использоваться экономическое стимулирование деятельности по их предупреждению и ликвидации. В общем смысле экономическое стимулирование представляет собой побуждение экономическими способами участников той или иной деятельности к поведению, выгодному и полезному для субъектов, применяющих стимулирование. Стимулирование деятельности по обеспечению природной и техногенной безопасности включает две стороны, каждая из которых имеет свою природу стимулирующего воздействия. Во-первых, это экономическое поощрение, во-вторых – экономическое наказание. В качестве поощрения могут использоваться льготное налогообложение, предоставление инвестиций и дополнительных квот, кредиты на выгодных условиях и т. д. Нарушения установленного порядка обеспечения природной и техногенной безопасности ведут к экономической ответственности за них в виде разного рода санкций – штрафов, ограничения деятельности, вплоть до ее прекращения, возмещения нанесенного ущерба. Стимулирование напрямую содействует повышению ответственности должностных лиц и организаций за результаты своей деятельности в области управления рисками.

Экономическая сторона управления природным и техногенным рисками, кроме национальной, имеет и международную составляющую. Ее наличие обусловлено тем, что противодействие чрезвычайным ситуациям ведется и на уровне международного сообщества. Потребность многих государств получить экономическую помощь при чрезвычайных ситуациях, привлечь зарубежные силы для их ликвидации, жизнеобеспечить пострадавшее население за счет международной гуманитарной помощи, обогатиться опытом управления рисками развитых государств и решить многиедругие вопросы противодействия бедствиям сообща с соседями и международными организациями побуждает большинство стран мира осуществлять широкое международное сотрудничество в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, которое еще принято называть гуманитарным.

Важные экономические  вопросы международного гуманитарного сотрудничества решаются при осуществлении гуманитарной помощи. Это поиск источников средств для этой помощи, выявление стран-доноров помощи, порядок использования центральных фондов ООН на эти цели и многое другое. Экономические вопросы остаются центральными также и на рынке международных гуманитарных услуг при организации международной торговли техническими аварийно-спасательными и защитными средствами, оказании платных аварийно-спасательных услуг, организации функционирования международной научной кооперации.

2.5. Организационно-административные методы

управления природными рисками

Организационно-административные методы управления природными рисками  предусматривают различные формы  внеэкономического стимулирования деятельности по уменьшению и предупреждению негативных последствий ОПТП, а также  принятие соответствующих санкций  за неисполнение или неэффективное осуществление этой деятельности. В условиях современной России, выходящей из затяжного социально-экономического кризиса, организационно-административные методы управления в рассматриваемой сфере остаются приоритетными.

В Росси, как ив других странах, основными субъектами, непосредственно осуществляющими административное и экономическое регулирование природных рисков, являются муниципальные, районные и региональные власти (администрации), а также организации (предприятия) различных форм собственности. Однако, в отличие от многих развитых зарубежных стран, в России существенно выше роль федеральных органов (а в последние годы – и федеральных окружных органов), специально уполномоченных  решать задачи по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и иного характера. Их совокупность образует единую Российскую систему предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера (РСЧС)

  Как известно, РСЧС состоит из двух базовых подсистем: территориальных и функциональных. Территориальные подсистемы создаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в соответствии с принятым административно-территориальным делением и включают: органы управления, силы и средства органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций. В полномочия указанных органов входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и природно-техногенного характера, то есть и по управлению природными рисками. Функциональные подсистемы РСЧС создаются федеральными органами исполнительной власти и состоят из самих органов государственного управления, сил и средств министерств и ведомств, задачей которых является предупреждение и ликвидация рассматриваемых чрезвычайных ситуаций в сферах их компетенции. Общее число таких федеральных органов и соответствующих функциональных подсистем колеблется около 30 (учитывая частные изменения структуры федерального правительства), а число выполняемых ими задач (функций) составляет около двух десятков.

В сфере управления природными рисками можно выделить три группы функциональных подсистем и решаемых ими задач:

 - мониторинга, то есть наблюдения и контроля источников природного риска (опасных природных и техноприродных процессов) и контроля состояния объектов – реципиентов негативных воздействий этих процессов – технических и социально-экономических систем;

- противодействия, состоящего в осуществлении конкретных мер по снижению вероятности возникновения и возможного ущерба от ОПТП, а также по снижению ущерба от уже возникших чрезвычайных ситуаций;

- обеспечения – материально-технического, финансового и другого при реализации двух вышеупомянутых функций и задач.

Анализ характера функций, выполняемых каждой из названных  выше трех групп подсистем, показывает что подсистемы мониторинга и  противодействия чрезвычайным ситуациям  ориентированы, прежде всего, на предупреждение и ликвидацию техногенных аварий и катастроф. На них приходится более  двух третей подсистем, осуществляющих в составе РСЧС функции наблюдения и контроля за обстановкой. Такая структура функциональных подсистем РСЧС и выполняемых ими задач, с одной стороны, отвечает объективным потребностям России в рассматриваемой сфере обеспечения безопасности населения и территорий, учитывая, что основное количество чрезвычайных ситуаций, а также число их жертв в стране было до последнего времени обусловлено техногенными авариями и катастрофами. При этом сказанное, разумеется, справедливо лишь без учета социально-политических чрезвычайных ситуаций, которые законодательно исключены из сферы компетенции РСЧС. С другой стороны, эта система не в полной мере учитывает негативную роль природных опасностей, которые обуславливают около 90% совокупного ущерба от всех чрезвычайных ситуаций. Кроме того, она отражает сохраняющийся адаптационный и рефлексирующий (Акофф, 1985) характер РСЧС, в которой основное место пока принадлежит ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Это обусловлено, на наш взгляд, закономерной последовательностью становления и развития  рассматриваемой системой в условиях, когда длительное время в бывшем СССР и России (как и во многих других странах) федеральные и региональные службы экстренного реагирования отсутствовали, а их функции выполняла армия. В последние годы ситуация изменяется в сторону усиления упреждающего и программно-целевого подходов к организации и функционированию РСЧС, включая управление природными рисками. Одним из подтверждений этому является принятая в 1999 г. и реализуемая в настоящее время Федеральная целевая программа по снижению рисков и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 г.