Нелегальная миграция

Одна из мер противодействия  незаконной миграции – возвращение  иностранных граждан и лиц  без гражданства, нарушивших миграционное законодательство, в страну их гражданской  принадлежности (постоянного проживания). Российское законодательство предусматривает  такие формы принудительного  возвращения, как административное выдворение, депортация и реадмиссия. Термины «депортация» и «выдворение» часто, особенно на бытовом уровне, употребляются как синонимы; между  тем, суть этих процедур различна.

Так, административное выдворение – это форма административной ответственности, которая применяется  по решению суда. В свою очередь, оно может осуществляться в форме  принудительного выдворения или  самостоятельного контролируемого  выезда с территории России.

Депортация, согласно статье 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении  иностранных граждан в Российской Федерации» – это принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований  для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации. Решение о депортации принимается  руководителем Федеральной миграционной службы или начальниками территориальных  органов ФМС России.

При этом закон предусматривает  применение депортации в том случае, если иностранный гражданин не покинул  территорию Российской Федерации самостоятельно в случае вышеуказанных обстоятельств, а также в случае неисполнения в добровольном порядке решения  о нежелательности пребывания в  Российской Федерации, принятого уполномоченными  на это федеральными органами исполнительной власти (на сегодняшний день Правительством уполномочены на принятие таких решений  одиннадцать федеральных органов  исполнительной власти: МВД России, ФСБ России, Минюст России, Росфинмониторинг и другие). Таким образом, депортация является обеспечительной мерой  и применяется значительно реже, чем административное выдворение. Например, в 2011 г. было выдворено почти 28 тыс. чел., а депортировано только 656 чел. За восемь месяцев 2012 г. эти цифры составили 18 260 чел. и 515 чел., соответственно.

Заслуживает внимания опыт европейских  государств в области добровольного  возвращения незаконно пребывающих  граждан.

Относительно новой  формой принудительного возвращения  для российского законодательства стала реадмиссия. Эта процедура  начала применяться с 1 июня 2007 г., когда  вступило в силу Соглашение между  Российской Федерации и Европейским  сообществом о реадмиссии.

В соответствии с  указанным Соглашением, «реадмиссия» означает передачу запрашивающим государством и принятие запрашиваемым государством лиц (граждан запрашиваемого государства, граждан третьих государств или  лиц без гражданства), чей въезд, пребывание или проживание в запрашивающем  государстве признаны незаконными  в соответствии с положениями  настоящего Соглашения. Схожие определения  этого понятия, с небольшими изменениями, содержатся и в других договорах  Российской Федерации с иностранными государствами о реадмиссии.

В реадмиссионный диалог вовлечено 24 государства-члена Евросоюза. Федеральной миграционной службой  ведется большая работа по подготовке исполнительных протоколов с каждым из государств-участников указанного Соглашения. Сейчас уже 21 такой протокол подписан на межправительственном уровне, подготовлены к подписанию еще три.

С начала реализации Соглашения о реадмиссии с Евросоюзом Россия приняла 1318 граждан Российской Федерации, нарушивших миграционные правила  государств ЕС. При этом поступило  почти семь с половиной тысяч  ходатайств.

Из Европейских  государств, не являющихся участниками  Соглашения Россия-ЕС о реадмиссии (с Данией, Норвегией и Швейцарией нами заключены двусторонние соглашения), принято 359 граждан.

Российской стороной, начиная с 2009 г., направлено 321 ходатайство  о реадмиссии в Республику Узбекистан, Социалистическую Республику Вьетнам, Федеративную Республику Германия, в  Латвийскую Республику и ряд других государств (всего десять). Всего  в порядке реадмиссии передано 244 иностранных гражданина.

Совершение административных правонарушений, причем не только в  сфере миграции, влечет за собой  закрытие для иностранного гражданина въезда в Российскую Федерацию. Согласно статье 26 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке въезда в  Российской Федерации и выезда из Российской Федерации», въезд в Российскую Федерацию иностранным гражданам  может быть не разрешен, если они  два и более раза в течение  трех лет привлекались к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного  правонарушения на территории Российской Федерации, за исключением случаев, когда федеральным законом предусмотрен запрет на въезд в Российскую Федерацию  иностранного гражданина или лица без  гражданства после однократного совершения ими административного  правонарушения на территории Российской Федерации.

Если в период своего предыдущего пребывания в  Российской Федерации иностранный  гражданин или лицо без гражданства  подвергались административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортировались  либо были переданы Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, то въезд  им не разрешается в течение пяти лет со дня административного  выдворения за пределы Российской Федерации, депортации либо передачи иностранному государству в соответствии с  международным договором Российской Федерации о реадмиссии (статья 27 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке въезда в Российской Федерации и выезда из Российской Федерации»).

Тот факт, что иностранный  гражданин подвергался административному  выдворению или депортации, является основанием для отказа в оформлении ему разрешения на временное проживание, вида на жительство, разрешения на работу. Кроме того, если иностранные граждане в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлениями  о приеме в гражданство Российской Федерации или о восстановлении в гражданстве Российской Федерации, выдворялись за пределы Российской Федерации в соответствии с федеральным  законом, их заявления о приеме или  восстановлении в гражданстве Российской Федерации отклоняются.

Представляется, что  заслуживает внимания, с точки  зрения возможности его применения в России, опыт европейских государств в области добровольного возвращения  незаконно пребывающих граждан. В 2008 г. была принята Директива 2008/115/ЕС об общих стандартах и процедурах, подлежащих применению в государствах-членах к возврату незаконно пребывающих  иностранных граждан.

В ряде иностранных государств развит институт уведомления о незаконном пребывании мигрантов. Представляется важным, чтобы уполномоченные органы начали оперативно реагировать на такие  сигналы, а граждане перестали расценивать  эту информацию как «стукачество».

Директива применяется  к гражданам третьих государств и ориентирует на приоритет добровольного  возврата перед принудительным. Она  предполагает установление для незаконных мигрантов срока для добровольного отъезда длительностью от семи до тридцати дней. При этом решения о возврате должны в некоторых случаях сопровождаться закрытием въезда на срок до пяти лет, если обязанность возврата не была соблюдена или, если срок для добровольного отъезда не предоставлялся.

Первые шаги в  этом направлении сделаны ФМС  России в рамках законопроекта, который  предусматривает возможность добровольного  выезда с нашей территории в течение  тридцати дней тех иностранных граждан, которые превысили срок законного  пребывания в России. В случае, если иностранный гражданин не сделает  этого, законопроектом предлагается закрывать  ему въезд в Россию на срок до трех лет.

В целом можно  сказать, что в Российской Федерации  создана комплексная нормативная  правовая база для противодействия  незаконной миграции.

Важнейшая ее составляющая – это международные многосторонние и двусторонние договоры о сотрудничестве компетентных органов в борьбе с  незаконной миграцией. Без взаимодействия государств невозможна эффективная  борьба с этим явлением, имеющим  трансграничный характер. Например, механизм реадмиссии вообще невозможен без международного договора; это же относится к пресечению каналов незаконной миграции и т.д.

Конечно, ведущую  роль имеют международные договоры универсального характера. Так, с 25 июня 2004 г. для России вступил в силу Протокол против незаконного ввоза  мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию Организации  Объединенных Наций против транснациональной  организованной преступности, принятый в г. Нью-Йорке 15 ноября 2000 г. на 62-ом пленарном заседании 55-ой сессии Генеральной  Ассамблеи ООН (в целях его  имплементации в национальном законодательстве в Уголовный кодекс Российской Федерации  и была введена статья 3221, о которой  говорилось выше).

Среди международных  договоров регионального характера, прежде всего, следует назвать Соглашение государств-участников СНГ о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией. Действуют также двусторонние соглашения по этому вопросу с Арменией, Латвией, Узбекистаном и другими странами.

Важную роль в  противодействии незаконной миграции играют также соглашения об обмене информацией между компетентными  органами. Например, с Белорусской  стороной заключено Соглашение о  сотрудничестве компетентных органов  приграничных регионов.

Развитие информационных технологий позволит поднять противодействие  незаконной миграции на качественно  новый уровень, уйти от тотальных  уличных проверок документов у лиц  «неславянской» внешности.

Эффективно работают специальные отраслевые органы, созданные  в рамках различных международных  организаций. Действует Комиссия по противодействию незаконной миграции государств – участников СНГ, Координационный  совет по борьбе с незаконной миграцией  Организации договора о коллективной безопасности (КСБНМ), Российско-белорусская  Межгосударственная межведомственная рабочая группа по выработке рекомендаций по проведению согласованной миграционной политики и осуществлению скоординированных  мер в области борьбы с незаконной миграцией и иными, связанными с  ней проявлениями противоправной деятельности. Эта проблема является также предметом  постоянного внимания Совета руководителей  миграционных органов государств-участников СНГ, который осуществляет координацию  других отраслевых органов Содружества  в вопросах миграции.

Стала постоянной практика принятия и реализации программы  сотрудничества государств-участников СНГ в противодействии незаконной миграции, которая существует с 2006 г. Последняя такая программа утверждена решением Совета глав государств-участников СНГ 3 сентября 2011 г. на период 2012–2014 годов.

Программа разработана  Совместной комиссией государств-участников Соглашения о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией  от 6 марта 1998 г. Программа предусматривает  мероприятия в области совершенствования  международно-правовой базы сотрудничества, организационно-практические мероприятия, мероприятия по информационному, научному, кадровому, материально-техническому и финансовому обеспечению.

В рамках КСБНМ ОДКБ ежегодно проводятся совместные оперативно-профилактические мероприятия, приносящие весомые результаты. С российской стороны в них  принимала участие не только ФМС  России, но МВД России, ФСБ России, Росфинмониторинг. В ходе мероприятий  были выявлены как преступления, связанные  как с организацией незаконной миграции, так и с незаконным оборотом наркотических  средств и психотропных веществ, незаконным оборотом оружия, незаконным пересечением границы.

Направления развития международного сотрудничества в сфере  противодействия незаконной миграции определены в Концепции миграционной политики (утверждена Президентом Российской Федерации 13 июня 2012 г.). Непосредственной к этой сфере относятся следующие:

• выработка единых подходов по вопросу реадмиссии граждан третьих государств, включая расходные обязательства сторон, в рамках международных организаций;
• заключение международных соглашений с компетентными органами иностранных государств о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией;
• заключение международных соглашений о приеме, возврате и транзитном проезде лиц, нелегально находящихся на территории Российской Федерации и территориях иностранных государств (о реадмиссии).

Многие из них, как  видно из сказанного выше, уже реализуются  на практике. Развитие интеграционных процессов заставляет думать о перспективах организации совместной работы по противодействию  незаконной миграции из третьих государств на пространстве Таможенного союза. Соответствующее соглашение было заключено  в ноябре 2011 г. Представляется, что  углубление интеграции расширит и формы  взаимодействия компетентных органов (сейчас это в основном обмен информацией). Основой же для совместной борьбы с незаконной миграцией граждан  третьих стран на территорию государств, входящих в интеграционные объединения, как представляется, должна стать  единая информационная система. Правовая основа для начала практических работ  по ее созданию уже заложена заключенным  в рамках СНГ Соглашением о  создании Единой системы учета граждан  третьих государств и лиц без  гражданства, въезжающих на территории государств-участников Содружества  Независимых Государств, заключенным  в Санкт-Петербурге, 18 октября 2011 г.

Конечно же, Концепция  государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. содержит специальный раздел, посвященный основным направлениям противодействия незаконной миграции:

• совершенствование правовой базы противодействия незаконной миграции;
• совершенствование мер ответственности за нарушение миграционного законодательства Российской Федерации;
• создание и совершенствование системы иммиграционного контроля путем закрепления данного понятия в системе нормативных правовых актов Российской Федерации, определения компетентных органов и перечня соответствующих полномочий;
• совершенствование системы государственного контроля въезда и пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации;
• противодействие организации каналов незаконной миграции, в том числе за счет повышения защищенности паспортно-визовых и иных документов, позволяющих идентифицировать личность;
• создание инфраструктуры для осуществления процедуры реадмиссии и обеспечение органами государственной власти субъектов Российской Федерации функционирования специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации;
• совершенствование межведомственного взаимодействия, в том числе обмена информацией на внутригосударственном уровне, а также с компетентными органами иностранных государств по вопросам противодействия незаконной миграции;
• разработка и принятие программ противодействия незаконной миграции, проведение совместных межгосударственных оперативно-профилактических мероприятий;
• усиление информационной и разъяснительной работы с гражданами, работодателями в целях предупреждения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации.