Особенности Российской модели федерализма

Содержание

Введение…………………………………………………………………….3

1. Особенности Российской модели федерализма……...…...………….4

2. Сценарии дальнейшего развития российской модели………...……16

3. Возможные корректировки существующей модели ограниченного федерализма………………………………………………………………………….24

Заключение………………………………………….……………………27

Список литературы…………………………………………………….…28

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

В условиях модернизации российской политической системы важным вопросом является развитие федерализма как формы территориально-государственного устройства. Для этого необходимо эффективное взаимодействие, широкая коалиция федеральных и региональных элит, поскольку в их руках находятся ресурсы власти, и они являются основными акторами политического процесса. В новых условиях регионы должны обладать инициативой по решению многих социально-экономических проблем. Таким образом, отношения федерального Центра и региональных элит являются важным фактором развития политической системы («центр - регионы»).  
          Целью данной работы является изучение  особенностей и выявление перспектив развития Российской модели ограниченного федерализма.

Для решения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:  
        - на основе современной литературы, связанной с развитием политических отношений «центр – регионы», выявить особенности существующей модели федерализма в Российской Федерации;

-  дать возможные сценарии дальнейшего развития российской модели;

- выявить возможные корректировки существующей модели ограниченного федерализма.

 

 

 

 

 

 

 

 

1.Особенности Российской модели федерализма.

 

Процесс федерализации России ознаменован целой сетью различного рода конфликтов. Представляется, что именно множественность конфликтов федерализации, их пересечение в реальности, многосубъектность и противоречивость интересов самих субъектов (участников конфликтов) создали ситуацию конфликтной устойчивости нового государственного образования – Российской Федерации. Распада России на малые части не произошло. В этом есть определенная заслуга федерализма как идеологии.

Однако российский федерализм в силу целого ряда условий (отсутствие ярко выраженных интересов, демократических и федералистских традиций у членов политических элит и населения),  сформировался в виде специфической модели. У нее было достаточно много названий: «исполнительный федерализм», «квазифедерализм», «верхушечный федерализм», «ограниченный федерализм» и т.п. Такое обилие названий свидетельствовало о неустоявшемся  характере взаимоотношений субъектов российской федерализации, переходности данной модели, которая являлась промежуточной формой между унитаризмом и федерализмом.

Несмотря на многообразие элементов федералистской модели российского образца можно попытаться выделить основные ее характеристики к моменту начала реализации политики «укрепления вертикали власти» (2000 год), которая в значительной степени изменила всю современную российскую государственность.

Во-первых, это минимальное участие общественности в принятии любых управленческих решений, связанных с федерализацией России. Более того, очень часто даже информация о таких решениях была недоступна широкой публике. Известно, например, что тексты соглашений, которые были подписаны в рамках двухстороннего договора по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными и татарстанскими органами исполнительной власти в течение полугода не публиковались в открытой печати. Это было сделано по взаимной договоренности сторон.    

Во-вторых, договоренности инкубментов и механизмы их реализации, составлявшие каркас федеративной модели России, очень часто противоречили Конституции Российской Федерации, федеральным законам и другим федеральным нормативным актам. Тем не менее, их подписывали чиновники, занимающие даже самые высшие посты в государстве.     

 В-третьих, российский федерализм носил одновременно этнический и территориальный характер, что порождало рост противоречий между различными частями федеративного пространства. Несмотря на провозглашенное Конституцией России равенство всех субъектов федерации, даже в позиции федеральных властей были заметны двойственные практики по отношению к национальным (этническим) республикам и «русским» территориям. 

1. Парадокс этнокультурной неоднородности. С одной стороны, в России абсолютно преобладают русские, этнос, который характеризуется минимальными региональными различиями, не имеет в настоящее время субэтнической структуры. Регионализация русских была подавлена еще в период собирания земель и построения централизованного Московского государства на месте древних княжеств. Затем, уже в советский период стерлись рудиментарные субэтнические различия, связанные с диалектами и говорами. С другой стороны, на территории России в силу особенностей политических границ бывшего СССР находятся ярко выраженные этнокультурные периферии, политическая эмансипация которых произошла в советские годы в связи с широким распространением института национально-территориальной автономии.
2. Парадокс «большого пространства». Россия обладает уникально большой, хотя и неравномерно заселенной, территорией. С одной стороны, это влечет за собой развитие локальных идентичностей, слабые коммуникационные связи между территориями, а следовательно, значительный потенциал для развития самоуправления. С другой стороны, проблема контроля над обширными пространствами на протяжении нескольких веков задавала мощный вектор централизации, что повлияло на государственные идеологии, способ мышления властных элит и не было изменено даже в связи с интересным историческим экспериментом по внедрению советского федерализма, сочетавшего социалистическую идеократию с национально-территориальным принципом государственного устройства.

В-четвертых, общее доминирование исполнительной власти над законодательной в стране сказывалось и в развитии федерализма. Так, например, двухсторонние договоры не обсуждались и не ратифицировались в стенах федерального и региональных парламентов. Лишь некоторые депутаты, лояльные к исполнительной власти допускались до участия в процессе заключения различных договоренностей между центром и регионами. Баланс политико-административной власти в России характеризуется выраженной централизацией, которая идет поэтапно с 2000 г., после короткого периода максимальной децентрализации в 1996—1999 гг. После 2005 г. произошли критические изменения в связи с отменой губернаторских выборов. В результате функции регионального самоуправления выполняют только законодательные собрания, имеющие в российской политической системе ограниченные полномочия в условиях доминирования исполнительной власти.1 Высшее должностное лицо субъекта федерации является фактическим представителем центральной администрации, поскольку процедура его согласования с законодательным собранием имеет преимущественно формальный характер (однако при назначении ставка, как правило, делается на представителей региональной элиты, что обеспечивает связь губернатора с региональным сообществом). Вертикаль исполнительной власти усилена с помощью института полномочных представителей президента в федеральных округах и главных федеральных инспекторов в субъектах федерации, выполняющих контрольные функции. Поэтапно развивается институт федерального вмешательства, позволяющий президенту в частности распускать региональные законодательные собрания.

При этом следует помнить и о развитии недостаточно сбалансированной ситуации в сфере регионального участия. Российский бикамерализм, несмотря на отсутствие прямых выборов членов Совета Федерации, формально соответствует стандартам децентрализованных государств. Однако на практике в последние годы принцип фактического регионального представительства в Совете Федерации подменен принципом «найма» регионами столичных лоббистов, эффективность которого невелика. В Госдуме региональное влияние будет сокращено после выборов 2007 г. в связи с переходом на пропорциональную систему, одновременно усилится неравенство регионального представительства в Госдуме в пользу столиц и крупных регионов.

В новой ситуации относительная сбалансированность отношений «центр — регионы» в сфере политико-административной власти обеспечивается, помимо выборов региональных законодательных собраний и патронажно-клиентельных отношений (подбора региональными сообществами влиятельных патронов на федеральном уровне), с помощью выборного местного самоуправления. В отличие от Индии, на местном уровне отсутствует вертикаль власти с назначением чиновников сверху, однако тенденции к ее созданию существуют. Пока главным примером является в целом малораспространенная, но поддерживаемая центром модель найма главы местной администрации по контракту на основе решения конкурсной комиссии (в состав которой входят и представители от региональной исполнительной власти). Тема назначения мэров по образцу «мягкого» назначения губернаторов стала предметом бурной общественной дискуссии в 2004—2006 гг.

При анализе баланса политико-административной власти следует учитывать двойной характер исполнительной вертикали. Политическая зависимость региональной власти от центра отчасти компенсируется ее полномочиями в отношении местной власти. Не случайны в этой связи выступления губернаторов за передачу им права назначать глав городов и районов — в качестве компенсации за назначение самих губернаторов президентом. Напомним, что назначаемые губернаторы на практике, как правило, являются представителями соответствующих региональных сообществ, что способствует выравниванию отношений «центр — регионы». Поэтому создание вертикали исполнительной власти в России отчасти компенсируется правилом назначения более или менее влиятельных выходцев из местных элит.

В-пятых, российский федерализм носил ярко выраженный асимметричный характер. Одни регионы претендовали на особый статус в федерации из-за специфических исторических условий вхождения в российское государство, другие указывали на геополитические особенности своего положения в России, третьи во главу угла ставили рост этнического самосознания в регионе или относительно высокий экономический потенциал. При этом все регионы указывали на то, что федерализм и заключается в единстве многообразия.

Баланс идеологической власти в России явно смещен в сторону центра. В соответствии с нашей классификацией российская ситуация может быть охарактеризована как невыраженный (абсорбированный) регионализм.2 Анализ выборов и политических процессов в регионах показывает, что в современной России возможны только единичные и временные всплески периферийного национализма (главный пример — Чечня), проявления регионализма в мусульманских республиках и Туве и, временами, скрытого регионализма в краях и областях под влиянием популярных региональных лидеров. Однако в целом все эти проявления не складываются в систему. Главной причиной является слабость воспринимаемых региональных интересов, на основе которых даже на этнических перифериях не сформировались имеющие широкую поддержку комплексные «региональные идеи».

Слабость регионализма и периферийного национализма пока еще сочетается с аморфным характером центральной идеологической власти в что также предопределяет неясность перспектив в отношениях «центр — регионы». Не сложилась объединяющая государственная идея, которую разделяли бы все или почти все ведущие общенациональные партии: все идеологически окрашенные партии имеют свои представления об идеальном образе России и, в частности, об оптимальной модели ее территориально-государственного устройства. Сила центральной идеологической власти до последнего времени определялась кумулятивным эффектом от конкуренции нескольких идеологий, ни одна из которых не отличалась регионализмом. В настоящее время отмечается тенденция к концентрации центральной идеологической власти в связи с появлением доминирующей партии в лице «Единой России». Однако новой проблемой при развитии этой тенденции становится формирование идеологии «Единой России» — партии, которая сформировалась за счет ситуативного и прагматического объединения разнородных властных элит.

Наличие проблемы с выработкой государственной идеи, связанной с особенностями распада СССР и формирования новой государственности на его развалинах, делает центральную идеологическую власть не вполне устойчивой. Аморфность идеологии правящей элиты является одной из главных причин, по которой элита сделала ставку на централизацию политико-административной власти, достижение своего абсолютного превосходства над региональной и местной властью. В противоположном случае — при наличии мощной общенациональной идеи децентрализация и самоуправление не вызывали бы у властных элит ощущения дисбаланса и рисков распада государства. Можно вспомнить, как в первые годы после Октябрьской революции доминирование социалистической идеи позволяло властям успешно проводить федерализацию страны, да еще и основанную на самом «опасном» — этническом принципе. Особенности российской территории и политической культуры, как показывает история, создают риски «реактивной регионализации», которая становится реакцией на делегетимацию центральной власти и ее идеологем. Примерами служат Смутное время начала XVII в., годы революции и гражданской войны в XX в., распад СССР в конце XX в. Как уже говорилось, эти же особенности делают развитым латентный, «неполитический» регионализм, который существует перманентно на бытовом уровне. Поэтому доминирование центральной идеологической власти над слабыми и разрозненными региональными идеями является относительным.

Баланс экономической власти в России пока отличается существенной децентрализацией, т.е. доминирование центра сочетается с довольно большими возможностями регионов.3 Среди всех рассматриваемых типов власти экономическая власть оказывается в России наименее централизованной. Именно это позволяет отрегулировать баланс в целом, не допустив возникновения дисбаланса, связанного с тенденцией к централизации политико-административной власти.

В то же время баланс экономической власти является не вполне устойчивым в связи с частыми изменениями в сфере совместного ведения (обычно — в пользу центра) и перераспределением налоговой базы (пока, впрочем, кардинально не изменившим пропорции распределения средств между уровнями власти). Не менее важен и тот факт, что между регионами существуют огромные социально-экономические различия, что влечет за собой их заметную, а в ряде случаев — тотальную зависимость от федерального центра и его финансовой помощи. Поэтому реальная располагаемая финансовая власть российских регионов не столь велика, а нередко — минимальна. В свою очередь финансовая власть центра в условиях существующих диспропорций регионального развития оказывается мощным консолидирующим фактором в региональной политике. Особенно велика она на этнических перифериях, что способствует снижению их политических амбиций.