Особенности Российской модели федерализма

Возможности последующих политических изменений напрямую связаны с трансформацией доминирующей политической культуры, что в свою очередь зависит от дальнейших социально-экономических и институциональных изменений. Всплеск партиципаторной политической культуры в годы перестройки и активное заимствование западных инноваций способствовали развитию самоуправления на региональном и местном уровнях и заложили основы для развития в России федерализма западного типа. К концу XX в. российская политическая культура идентифицировалась как автономная, которая, как показывает изучение других стран, может сочетаться с унитарной моделью территориально-государственного строительства, но имеющей тенденцию к децентрализации (примеры Перу и Кореи).

В условиях снижения интереса граждан к политике и роста доверия к властям, типичных для начала XXI в., политическая культура России трансформируется в пассивную культуру «наблюдателей 3», которая наиболее характерна для азиатских государств (примеры Индонезии, Китая, Филиппин, Египта). Такая политическая культура не отрицает децентрализацию и не является сугубо «азиатской» (в Европе примером этой же политической культуры является Швейцария — одно из самых децентрализованных государств в мире). Но в российских условиях рост общественной пассивности делает федерализм невостребованным и ставит дальнейшее развитие территориально-политической системы в зависимость от решений властной элиты. На практике это позволило сделать российский федерализм ограниченным, не вызвав серьезного протеста со стороны общества, даже на этнических перифериях (сдержанная реакция последних на централизацию во многом обусловлена еще более пассивным характером их политической культуры). Продолжение существующей тенденции может привести к превращению российской политической культуры в подданническую (аналоги — неустойчиво федеративная Венесуэла и унитарная Чили), характерную для прошлых исторических эпох. В этом случае в тенденции возникает или централизованное унитарное государство, или гибридная федерально-авторитарная модель (по типу Пакистана или Венесуэлы).

Однако, на наш взгляд, быстрые трансформации политической культуры в рамках одного поколения невозможны, и поэтому российская политическая культура скорее будет балансировать на грани активной и пассивной, обусловливая тем самым общую неустойчивость отношений «центр — регионы» и их частую корректировку.

Из внутренних факторов главное влияние на эту неустойчивость будут оказывать следующие.

 Социально-экономические факторы  — сохранение огромных региональных диспропорций и общего отставания России от экономически более развитых стран, возможно — циклический характер развития российской экономики в связи с ее низкой диверсификацией и геоэкономи- ческой уязвимостью. В этих условиях ожидается периодический переход латентного регионализма в политическое качество в связи с ростом политической активности недовольного населения, что может приводить и к децентрализации, и, наоборот, к попыткам властей подавить регионализм авторитарными методами.

Этнокультурные факторы — постепенное снижение доли русского и православного населения, увеличение мусульманского населения. Этот фактор будет способствовать росту неустойчивости в отношениях центра с этническими перифериями, где периодически могут усиливаться автономистские настроения. Причем в условиях все более равномерного расселения ранее локализованных этнокультурных групп по всей территории России данный фактор будет стимулировать не сепаратизм, а требования к российской политической системе, связанные с изменением баланса отношений «центр — регионы» и этноконфессионального баланса в органах власти.4

Внутренние факторы не обещают России успешную и необратимую централизацию в продолжение существующей тенденции. Напротив, действие указанных выше социально-экономических и этнокультурных факторов будет постепенно, возможно, очень медленно или «рывками», приводить к укреплению локальных и региональных субсистем, их политической актуализации, ныне находящейся на очень низком уровне. Но в кратко- и среднесрочной перспективе, если столичные элиты не откажутся от курса на централизацию, следует говорить о поиске ими адекватной модели ограниченного федерализма или относительно децентрализованного унитаризма, учитывающей формирование и постепенную артикуляцию региональных интересов.

Долгосрочная резистентность российской территориально-политической системы в большой мере зависит от внешних, экстрасоциетальных факторов. Это показала история распада СССР, который был стимулирован решениями западных государств о признании независимости бывших советских республик. В то же время ни одна из стран мира не признала независимость Чечни и не выражала готовности признать независимость других российских республик. Геополитические факторы и на данном этапе не способствуют дезинтеграции России, хотя могут измениться в долгосрочной перспективе.

Значительно большие риски связаны с действием геоэкономических факторов (которые способны в долгосрочной перспективе трансформироваться в геополитике).

Потенциал этих факторов связан с внутрироссийскими экономическими диспропорциями, которые могут вести как к росту сепаратистских настроений в богатых регионах, так и стремлению бедных и «отчаявшихся» регионов решить свои проблемы за счет союзов с другими, более успешными государствами.

Пока геоэкономические факторы благоприятствуют интеграции страны, поскольку Россия остается ведущим экспортером энергоносителей, и большинству регионов выгодно оставаться в ее границах и даже соглашаться на роль финансово зависимых от центра субъектов.

Разрушительное для страны действие геоэкономических факторов также ослабляют особенности российской географии — богатые регионы обычно имеют анклавное положение (в том числе наиболее богатые национально-территориальные образования). Однако проблема создания подлинно единого экономического и коммуникационного пространства «автоматически» географией, которая «запирает» территории в «ловушки», не решается. Фактическая геоэкономическая автономизация экономически перспективных окраин, таких как Дальний Восток и Калининградская область, вполне вероятна. В этой связи от российских властей требуется проработка мер по воссозданию внутрироссийского территориального разделения труда, позволяющего связать воедино геоэкономические интересы регионов, включая зоны геополитического риска .

Геокультурные факторы способны стимулировать медленную эрозию внутрироссийского баланса. Речь идет прежде всего о влиянии исламского фактора и, соответственно, тенденциях к трансграничной интеграции мусульманского сообщества, которые могут привести к увеличению этнокультурной и политической дистанции между центром и мусульманскими регионами, особенно — на Северном Кавказе (где этот процесс в большей мере заметен сейчас). Это может потребовать от российской территориально-политической системы серьезной внутренней перестройки, учитывающей меняющиеся интересы мусульманских регионов. Большое влияние на ход этих процессов будет оказывать дальнейшее развитие между Западом и исламским миром, составляющее одну из главных геополитических интриг современности: конфликт между Западом и радикальной частью исламского сообщества станет испытанием российской ТПС на прочность.

Российская модель ограниченного федерализма является пока ситуативной, она не апробирована временем. Современное смещение баланса политических отношений «центр — регионы» в сторону центра закономерно и еще не означает дисбаланс, способный вызвать мощный стресс и распад территориально-политической системы.5 Хотя можно предположить, что нынешний смещенный баланс приближается к ситуации критического дисбаланса, и новые радикальные решения столичных властных элит, направленные на централизацию власти, могут привести к резкому росту политических рисков для всей системы. Некоторый «запас прочности» для проведения точечной централизации в отдельных сферах пока, впрочем, сохраняется.

2. Сценарии дальнейшего развития российской модели.

Дальнейшее развитие российской территориально-политической системы, как показывает наше исследование, зависит:

- в среднесрочной перспективе — от внутренних социально-экономических и внешних геоэкономических факторов;

- в долгосрочной перспективе — от внутренних этнокультурных и внешних геополитических и геокультурных факторов.

Действие этих факторов будет стимулировать внутреннюю перестройку территориально-политической системы. При этом существует больше предпосылок для децентрализации баланса политических отношений «центр — регионы», т.е. начала нового движения российского маятника в противоположную сторону.

Второй президентский срок В.В. Путина кардинально изменил не только характер отношений между центром и регионами, но и всю систему российской власти. Сегодня отношения между двумя уровнями власти развиваются на фоне утраты основными институтами и акторами (выборы, представительные органы власти, политические партии) политической автономии. В будущем отношения между центром и регионами могут эволюционировать в рамках трех возможных сценариев.

Сценарий первый: «Реальный федерализм», подобный модели американского федерализма. Развитие в России подлинного федерализма, в основе которого лежат принципы демократии. Применительно к современной России этот сценарий может рассматриваться лишь в долгосрочной перспективе. Главными особенностями демократической федерации являются: отказ от построения федерации «сверху»; развитие двусторонних процессов как «сверху – вниз», так и «снизу – вверх»; учет интересов регионов и региональных особенностей; предоставление субъектам РФ широких полномочий и ресурсов, необходимых для их исполнения6. Демократический сценарий – это лишь гипотетическая возможность. Однако необходимые условия для его осуществления на данный момент в России отсутствуют. В стране не сложилось гражданское общество, политическая оппозиция нейтрализована, а главное – за весь постсоветский период проблемы федеративного развития так и не превратились в тему широкой общественной дискуссии.

Развитие этой модели возможно в результате трансформации президентской республики под воздействием мощных региональных вызовов. Президентская республика имеет в России хорошие перспективы в связи с традициями централизации, концентрации и персонификации власти, и пока серьезных предпосылок для ее замены на парламентскую республику, на наш взгляд, не существует. В условиях более мощной регионализации баланс по вертикали может быть, как и в США, создан за счет сочетания сильной выборной президентской власти в стране в целом с выборной губернаторской властью в регионах (и далее — выборным местным самоуправлением).7

Заметим, что Россию и США сближает слабое развитие регионализма и отсутствие перманентного риска распада страны. Хотя в российской элите, наоборот, существует постоянный страх распада страны, вызванный как впечатлениями от распада СССР, так и «аберрацией расстояния» (осознание физической невозможности знать и понимать ситуацию на всей территории такой большой страны). Этот страх часто способствует принятию решений о централизации. Россию и США сближает сложность перспективы, связанной с ростом этнокультурной неоднородности общества. И здесь российские проблемы сильнее, поскольку американская политическая система до сих пор успешно «переваривала» проблемы этнокультурного характера, сохраняя социальное единство. Но Россия и США находятся в разных стартовых условиях, в России рост и политизация этнокультурной неоднородности как раз и могут стать стимулом для внедрения модели, уже характерной для США.

Политико-культурные различия между США и Россией не столь велики, как это иногда представляется, поскольку Россия давно не является традиционным обществом. В условиях коммуникационно раздробленного российского общества с его низкой географической мобильностью формирование партиципаторной политической культуры практически невероятно. Но возвращение к автономной политической культуре, которая выявлена нами в 1990-е гг., вполне возможно, для этого требуется лишь небольшое усиление политического интереса граждан и их политической активности , что в случае циклического развития российского капитализма от взлетов к падениям будет весьма вероятным. Автономная политическая культура в сочетании с раздробленностью территории в свою очередь создают хороший потенциал для развития интереса к самоуправлению. Хотя в условиях политической активности, которая уступает некоторым западным образцам, критическое значение приобретает сочетание сформировавшегося общественного запроса на самоуправление с аналогичными принципиальными решениями властной элиты.

Восстановление института губернаторских выборов в новых общественно-политических условиях может сочетаться с изменениями баланса в других сферах в пользу центра. Например, одновременно могут быть приняты решения по концентрации экономической власти в центре. Однако более важным и целесообразным, на наш взгляд, является укрепление идеологической власти центра. Именно это позволит снять страхи центральной элиты, связанные с преувеличенными рисками от «опасности» развития самоуправления. Создание более устойчивого баланса, позволяющего уверенно продвигать децентрализацию в сторону модели «реального федерализма», возможно при формировании партийной системы на основе небольшого числа крупных партий, разделяющих одну государственную идею в целом.

Важность укрепления и концентрации (но не монополизации) идеологической власти в центре диктует целесообразность восстановления мажоритарной системы на думских выборах. Как известно из классических работ по политологии, именно мажоритарная избирательная система благоприятствует формированию двухпартийной системы. В российском варианте, впрочем, мажоритарная система до сих пор способствовала монополизации политической власти правящими элитами, обладающими наибольшим электоральным ресурсом (об этом свидетельствуют выборы в думских округах и в региональные законодательные собрания до введения обязательной смешанной системы). Поэтому смешанная система с выдвижением списков по региональным группам может быть более полезной для разумного сочетания концентрации и конкуренции в идеологической власти. Что касается региональной палаты, то в условиях новой политической эмансипации регионов главным вопросом будет обеспечение реального влияния региональных сообществ на формирование региональной палаты. Оно возможно через всенародные выборы или ограничительные цензы при делегировании региональных представителей в Совет Федерации.

Следует заметить, что развитие самоуправления и федерализма, как показало сравнительное исследование идентичности в разных странах, в долгосрочной перспективе часто ведет к сглаживанию межрегиональных различий, в то время как централизация стимулирует обратную реакцию в виде усиливающейся регионализации общественного сознания и далее — осознанных требований децентрализации.

«Реальный федерализм» в среднесрочной перспективе скорее всего останется проектом. Проблема не только в переходе российской политической культуры в пассивное качество, так как этот процесс обратим. Ключевой причиной является слабое развитие русской региональной идентичности, которая представляет собой естественную политико-территориальную основу для самоуправления. В немного большей степени стимулировать децентрализацию будет рост политической активности на этнических перифериях (но их политическая культура тоже пока не является активной). Последнее будет больше способствовать формированию асимметричной федерации. Но в случае, если центральные власти примут решение о неприемлемости асимметричной децентрализации, они могут «искусственно» развивать децентрализацию в краях и областях (как это уже имело место в начале 1990-х гг., и как это сделали в Испании). Чтобы избежать неудач симметричной децентрализации 1990-х гг., требуется, однако, чтобы региональная идентичность «русских» регионов в это время находилась на уровне, сопоставимом с идентичностью этнических периферий. Пока до этого еще далеко.