Руководитель государственного органа. Полномочия и ответственность

Одни авторы юридической  ответственностью считают обязанность  отвечать (или давать отчет) за свои противоправные действия, другие - обязанность  претерпевать определенные лишения, отрицательные  последствия за противоправный проступок, третьи рассматривают ее как обязанность, но возникающую не из факта правонарушения, а в связи с принятием правоприменительного акта, четвертые связывают данное понятие с реализацией мер  государственно-принудительного характера, пятые - со способностью субъекта давать отчет за свое противоправное деяние и претерпевать меры принудительного воздействия. Кроме того, иногда под ответственностью понимают точно обозначенную компетенцию должностных лиц. Насколько мы видим, в большинстве случаев термином “ответственность” в юридической литературе обозначается разновидность юридической обязанности, что представляется нам ошибочным. Правовая обязанность не может отождествляться с правовой ответственностью, так как правовая обязанность исполняется в принудительной форме вопреки воле обязанного лица. Добровольное же исполнение обязанности юридической ответственностью не является. Следовательно, ответственность  - “это не  обязанность претерпевания последствий, проистекающих из правонарушени, а само их претерпевание в состоянии принуждения”.

Ответственность – это уже исполняемая под принуждением обязанность. Обязанность может  быть исполнена или не исполнена. Но когда наступает ответственность, то есть приводится в действие аппарат принуждения, выбора у ответственного лица нет - оно не может не выполнить действий, составляющих содержание реализуемой обязанности, или воздержаться от них. Без ответственности обязанность становится юридическим ничто, благим пожеланием.

Центральным вопросом теории ответственности является вопрос о  ее основаниях. Юридическая ответственность  наступает не иначе как в случае совершения правонарушения, то есть при  наличии в поведении субъекта состава правонарушения. Тезис о  том, что без правонарушения не может  быть ответственности, стал почти общепринятым в юридической литературе.

Правонарушение – это деяние, нарушающее установленный  правопорядок. Правонарушение – это посягательство не на закон, а на отношения, которые его породили. Отметим в этой связи, что следует различать понятия противоправности и правонарушения. Противоправным является такое поведение (действие или бездействие) служащего, когда он не исполняет или неправильно исполняет свои должностные обязанности, установленные нормативными правовыми актами, правилами внутреннего трудового распорядка, инструкциями и другими обязательными правилами, а также приказами и распоряжениями администрации. Бездействие служащего может быть признано противоправным в том случае, когда на него возложена обязанность совершения определенных действий. Если же должностные обязанности не получили конкретизации в соответствующих актах, то противоправным следует считать поведение служащего, явно противоречащее интересам государства.

Правонарушение  включает в себя наряду с противоправностью  элемент вины. Вина, как психическое  отношение лица к своему противоправному  поведению и его последствиям, означает осознание (понимание) лицом  недопустимости своего поведения и связанных с ним результатов. Однако перед нами не стоит задача исследования тонкой психологической,социальной и  правовой природы вины, и мы не станем приводить дополнительные аргументы  в доказательство этого принципа.

Во-первых, под санкцией понимают ту часть нормы, которая указывает  на меры государственного принуждения  в случае ее неисполнения. Во-вторых, термином “санкция” обозначают и  иные меры воздействия на участников правоотношения, как связанные, так  и не связанные с принудительной акцией государства, но порождающие  определенные, вытекающие из осуществления  принадлежащих этим участникам прав невыгодные последствия для обязанного лица. Мы полагаем, что санкцией в  точномсмысле этого  слова все же следует именовать  лишь заложенную в юридической форме  возможность (угрозу) государственного принуждения и наступления неблагоприятных последствий (если они предусмотрены) по отношению к обязанному лицу на случай неисполнения им правовой обязанности.

Норма без санкции перестает  быть мерой, масштабом поведения, поскольку  выход за рамки возможного или  должного поведения не повлечет за собой надлежащую реакцию, государственное  осуждение и государственное  принуждение, обеспечивающее в порядке  “обратной связи” регулирование  нарушенных отношений. Задача принуждения  состоит в том, чтобы вновь  ввести поведение в установленные  для него границы либо, если это  невозможно, путем возложения на нарушителя новой обязанности пресечь отклонение поведения от нормы, как самим нарушителем, так и другими членами общества. Меры непосредственного принуждения к исполнению нарушенной обязанности зачастую являются “последней инстанцией”, охраняющей от нарушения нормы права. Реализация санкции, указанной в юридической норме, и есть юридическая ответственность.

Юридическая ответственность - это исполнение обязанности на основе государственного или прировненного к нему общественного принуждения.  Юридическая ответственность является частью правоотношения: правовые  последствия, возникающие  между  правонарушителем и государством в лице его компетентных органов. Но ответственность - не какое-то новое правоотношение, ибоостается в  силе то же самое правоотношение, та же обязанность, которая существовала и ранее. Общая обязанность не совершать определенные действия не есть обязанность в конкретном правоотношении. Поэтому лишь при нарушении этой обязанности правоотношение возникает, и, разумеется, обязанность, содержащаяся в нем, может быть исполнена добровольно. Уклонение от  добровольного исполнения возникшей вследствие нарушения общего запрета обязанности влечет за собой юридическую ответственность.

Объектом  должностного правонарушения выступает  совокупность общественных отношений, обеспечивающих формирование и нормальное функционирование государственного аппарата. Под государственным аппаратом при этом следует понимать весь механизм государства, охватывающий   органы  государственной власти, органы государственного управления, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность.

Однако, говоря о “государстве”, “государственном аппарате”, нельзя подразумевать под  этими понятиями нечто единое и неделимое. “Ведь существование  государственной власти находит  свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Если отвлечься от этого ее физического воплощения, она представляет собой лишь тень, воображение, простое название”. Государство есть совокупная воля, свобода индивидуальных свобод носителей государственной власти. Если можно так выразиться: суверенная свобода свобод. Государство является коллективом должностных лиц государства -  людей, реализующих политику государства, людей, имеющих личные амбиции, слабости и пороки.

Осуществление государственной  власти требует непрерывной, преемственной  и компетентной работы профессиональных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, называемой государственной службой. Государственная служба включает в  себя федеральную государственную  службу, находящуюся в ведении  Российской Федерации, и государственную  службу субъектов  федерации, находящуюся  в их ведении.

Государственная должность  – должность в федеральных  органах государственной власти, органах государственной власти субъектов федерации, а также  в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации. А напоминать о том, что всякая государственная  должность есть ответственная должность, подконтрольная и подотчетная интересам государства и общества, наверное, излишне.

Основой классификации индивидуальных субъектов государственного управления является степень причастности того или другого должностного лица к  процессу формирования государственной  политики, возможность реализации собственной  воли, частного интереса в общегосударственной  воле путем совершения  юридически значимых действий. С этой точки зрения, если государственный служащий (в том числе, государственный служащий, занимающий государственную должность), по определению, только проводит, реализует государственную политику, то должностное лицо (прежде всего, должностное лицо, не состоящее на государственной службе) государственную политику формирует.

Понятие должностного лица играет важнейшую роль при определении  круга деяний, относимых к должностным  правонарушениям. Его легальная  формулировка содержится в примечании к ст.170 Уголовного кодекса, в котором сказано, что должностными считаются лица, постоянно или временно осуществляющие функции представителей власти, а также занимающие постоянно или временно  должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или выполняющие такие обязанности по специальному полномочию. Разъяснение этому понятию было дано Пленумом Верховного суда СССР в Постановлении от 30 марта 1990 г.

Представители власти обладают функциональной властью вне  рамок организации, в которой  они состоят в должности.

При характеристике служебного статуса  представителей власти, конечно, уместнеебыло бы использовать термин “руководитель”. Но дело в том, что нормативная лексика допускает  его употребление, не вдаваясь в  суть этого понятия. В проекте  федерального закона “О борьбе с коррупцией”  впервые предпринята попытка  дать определение понятию руководителя  как  “должностного лица, занимающего особо ответственное положение”, то есть должностного лица, порядок назначения или избрания которого регулируется Конституцией Российской Федерацией, федеральными конституционными и иными федеральными законами, конституциями и уставами  субъектов Российской Федерации, а также лица, которому должностное лицо, занимающее особо ответственное положение, в установленном порядке делегирует реализацию отдельных своих полномочий. Такой подход нам кажется вполне оправданным. Именно потому, что руководители наделены несравненно большими правами, чем другие должностные лица и могут действовать от имени и по поручению государства как внутри  организации, так и вовне ее, закон может и должен устанавливать повышенную ответственность за правонарушения, совершенные ими в связи с выполнением должностных обязанностей.

Глава 2. Региональное управление

2.1 Разграничение  предметов ведения и полномочий

Федеративным договором установлены предметы ведения полномочия федеральных и региональных органов власти. К предметам ведения Российской Федерации отнесены около 50позиций; совместного ведения — 40; предметы ведения субъектов РФ не фиксированы, к ним отнесены все предметы ведения, за исключением предметов ведения Российской Федерации исовместного ведения. В своих нормативных актах субъекты РФ отражают до 50 полномочий собственного ведения.

        В ведении Российской Федерации находятся вопросы общегосударственного значения, среди них:

1. принятие и изменение Конституции РФ и федеральных  
   законов, контроль за их соблюдением; федеративное устройство;
2. защита прав и свобод человека;
3. организация федеральных органов власти;
4. управление федеральной собственностью;
5. разработка основ федеральной политики;
6. финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия;
7. федеральный бюджет;
8. федеральные энергетические системы, федеральный транс порт; деятельность в космосе;
9. внешняя политика, оборона и безопасность;
10. судоустройство, прокуратура;
11. уголовное, гражданское, арбитражное законодательство;
12. метеорологическая служба, стандарты, официальный статистический и бухгалтерский учет.

Статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с конституционным законом. Границы между субъектами РФ могут быть  изменены с  их взаимного согласия.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся следующие вопросы:

1. Обеспечение  соответствия конституций, законов,  и иных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам.
2. Защита прав и свобод человека, режим пограничных зон.
3. Владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; охрана мятников.
4. Разграничение   государственной   собственности,   общие принципы налогообложения.
5. Общие вопросы образования, науки, культуры; координация вопросов здравоохранения; социальная защита.

 По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

 Так, в области внешнеторговой деятельности они имеют право:

1. формировать и реализовывать региональные программы внешнеторговой деятельности;
2. заключать соглашения в области внешнеторговых связей с субъектами   федеративных   государств,   административно-территориальными образованиями иностранных государств;
3. содержать представителей при торговых представительствах России в иностранных государствах за счет своих бюджетов.