Симметрия федерации в России

Основными принципами федеративного  национально-государственного устройства Российской Федерации являются:

1. Добровольность объединения  наций и народностей. (Добровольность объединения наций и народностей в федеративное государство – особый принцип. Этот принцип построения Российского государства формировался исторически.

Добровольность объединения  наций и народностей в Российской Федерации подтверждается содержанием  Преамбулы Конституции РФ 1993 года, а также Преамбулы документов, составляющих Федеративный договор, подписанных  представителями субъектов Федерации.)

2. Суверенность и равноправие  наций.

3. Федерализм в сочетании  с унитаризмом и автономией.

4. Национально-территориальный  принцип образования форм государственности в сочетании с территориальным принципом образования субъектов Федерации.

5. Государственная целостность  Российской Федерации.

6. Разграничение предметов  ведения и полномочий Федерации и ее субъектов.

7. Равноправие субъектов  Федерации. Рассмотрим содержание  этих принципов.⁷

Именно перечисленные  выше принципы являются основополагающими  в современном национально-государственном  устройстве России. Но то, как они  реализуются на практике, представляется отдельным вопросом.

Глава 2. Симметрия и асимметрия федерации в России

2.1. Понятие симметрии и  асимметрии в федерации.

Существует достаточное большое количество классификаций федераций по разным признаками.

Например, классификация  с учетом порядка образования федеральные государства подразделяются на договорные (на основе федерального договора - СССР, РФ) и конституционные (возникают на основе Конституции - Чехословакия). Правда, данная классификация не совсем обоснована. Договорная федерация - это и есть союзная федерация, возникающая на основе договора между самостоятельными политическими или территориальными образованиями, получающая законодательное закрепление в конституции единого федеративного государства и по своей природе являющаяся конституционной союзной федерацией. Договорной федерации, без ее оформления конституцией в союзную федерацию, в основе образования которой лежал договор, не существует в мировой практике. Договорная федерация без ее трансформирования путем конституционного оформления в единое государство - это уже не федерация, а конфедерация со всеми вытекающими политико-правовыми последствиями.

Другая классификация  учитывает права наций на самоопределение и в данной классификации федерации подразделяются на союзные (СССР, есть право выхода субъекта из состава федерации) и автономные (Россия, где право выхода субъекта из состава федерации не предусматривается).

Еще в одной классификации  в качестве критерия выступает принцип построения (формирования), федерации подразделяются на национально-территориальные (с учетом национального принципа, национального состава населения - СССР, ЧССР, СФРЮ) и территориальные (на основе территориального принципа без учета национального состава населения сюда относят США). Национально-территориальные федерации построены на основе территориального и национального принципа – куда опять же можно отнести Российскую Федерацию.

 В одной из классификаций федерации в основе лежит критерий симметрии, который подразумевает правовое положение субъектов федерации и их связь с центром, с центральными органами. Главное здесь - правовое положение субъектов федерации. Правовое положение субъектов может быть одинаковым, иначе говоря, субъекты федерации могут быть равноправны. В этом случае, когда все субъекты федерации равноправны, федерацию называют симметричной. Симметричные - это федерации, состоящие не только из равноправных, но и одно-порядковых субъектов⁸. Примером такой федерации является Аргентина. Федерации ассиметричного вида подразделяются на три типа. К первому из них относят те федерации, в состав которых, помимо субъектов, входят так же другие территориальные образования, которые субъектами не являются, но имеют определенное правовое положение (федеральный округ, федеральные территории в США). Ко второму типу относятся федерации, которые состоят из разно-порядковых субъектов. Правовое положение этих субъектов также различается. К этому типу относится Россия. Наконец к третьему типу относятся федерации, состоящие из одно-порядковых, но не равноправных субъектов, такой принцип существует в ФРГ⁹.

Стоит отметить, что в мировой практике, ни одна федерация в своем конституционном статусе не признавала асимметрию конституционного статуса субъектов федерации. Так же не было ни одного случая, чтобы конституция федерации не устанавливала критерий равноправия субъектов федерации, т. е. равенства конституционного статуса составляющих субъектов.

Однако равноправный конституционный статус субъектов федерации нельзя смешивать с тем или иным объемом полномочий субъектов. В силу экономического положения, национальных особенностей, географических свойств одни субъекты федерации объективно связаны с более широким полем деятельности и реализацией функций, требующих большего объема полномочий, чем у других. Более широкий или менее широкий круг полномочий объективно связан не столько с равноправным конституционным статусом субъекта федерации, сколько с более объемным или менее объемным полем деятельности государственных органов и органов местного самоуправления данного субъекта федерации. А, следовательно, такая "асимметричность" полномочий не может доминировать над "симметричностью" конституционного статуса субъектов федерации, не может нарушить их конституционного равноправия как главного принципа федерализма.

В отечественной  литературе вопрос о «симметричности» и «асимметричности» федеративных государств рассмотрен достаточно широко: критерии их определения достаточно разнообразны. Абсолютизация различий приводит к тому, что этому критерию придается статус типа федерации. Некоторые учёные выделяют не два, а три типа федеративных государств: симметричный, асимметричный и симметричный с элементами асимметрии¹⁰, В совокупности с вопросом симметрии рассматривается и вопрос образования государств. Здесь по способу образования отечественные правоведы определяют два типа федеративных государств: союзное и децентрализованное¹¹. Еще два вида федерализма выделяют с точки зрения характера отношений в системе разделения государственной власти - централизованный и нецентрализованный. Помимо указанных, в отечественной теории государства существует достаточно большое количество классификаций федерации и по другим критериям.

Особо выделяя  симметричные и асимметричные виды федерализма, нужно учитывать, что  современные федерации, как правило, являются асимметричными. Можно даже выделить  определенные субмодели асимметричного федерализма: структурно асимметричная федерация (в которой, кроме субъектов, есть и несубъекты - федеральные территории, ассоциированные образования и другие); федерация, в которой присутствуют только субъекты, но они неодинаковы по своему правовому положению; федерация со скрытой "асимметрией", в которой состоят одно-порядковые субъекты (Германия, Швейцария, Австрия), которые имеют неодинаковое представительство в верхней палате.

Обращает на себя внимание и то, что проблемы симметрии и  асимметрии имеют две плоскости: симметричность и асимметричность  непосредственно самих субъектов  федерации (горизонтальная асимметрия) и неравенство субъектов в  отношениях с федеральным центром, его закрепление в институциональной  структуре федеративного государства (вертикальная асимметрия).

2.2. Симметрия федерации  в России

Симметричный (равноправие  одинаковых по своей государственно-правовой природе субъектов Федерации), кооперативный федерализм (основанный на сотрудничестве и взаимной ответственности сторон федеративных отношений), построен на территориальном принципе организации государственной власти по вертикали.

К числу симметричных относят  федерации, состоящие лишь из одно-порядковых и одно-статусных частей с равным набором полномочий

По Конституции 1993 г. Россия стала более централизованной Федерацией по сравнению с федеративным устройством, определяемым в Конституции (Основном Законе) РФ в редакции 1992 г. В новой модели устранены существенные элементы конфедеративных связей, закреплен принцип единого и неделимого суверенитета Российской Федерации (ст. 4). По сравнению с Федеративным договором сужен статус республик, которые теперь не называются «суверенными».

Однако позже Федеральный  Центр сконцентрировался на укреплении «единой исполнительной вертикали  власти», помимо прочего обеспечивающей формирование симметричной модели федеративной государственности. Признание в 2001–2003 гг. нелегитимности некоторых двусторонних договоров и соглашений и их отмена разрушили экономическую основу «войны суверенитетов». Так же был введен контроль за деятельностью исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов Федерации. Был более четко отрегулирован механизм исполнения полномочий по предметам совместного ведения Федерации и её субъектов, предложена относительно прозрачная модель бюджетного федерализма.

К ведению Российской Федерации  отнесены некоторые вопросы, относившиеся ранее к совместному ведению (в  частности, правовое регулирование  интеллектуальной собственности); ужесточен  режим единого регулирования  международных и внешнеэкономических  связей, прав и свобод человека и  гражданина, общегосударственных стандартов; более последовательно закреплен  централизованный характер судебной системы.

Россия приблизилась в  большей мере к канонам симметричного классического федеративного государства. Конституционно закреплены единый для всех субъектов Федерации перечень предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72), а также принцип остаточной компетенции субъектов Федерации (ст. 73), что означает в свою очередь расширение элементов централизации и кооперативного федерализма.

В России закреплена конституционная  симметрия и выражается она в  равноправии субъектов федерации: каждый член федеративного государства  поддерживает одинаковые отношения  с центральной властью (в частности, в области разделения власти, представительства  и поддержки деятельности национального  правительства и др.).

Все хорошо помнят слова  Б.Н.Ельцина: «Все субъекты могут взять столько власти и суверенитета, сколько смогут». Однако такое заявление было прямо противоположно принципам и основам, на которых сегодня базируется симметричное государство. Уже позже были пересмотрены предметы самостоятельного ведения субъектов РФ и совместного ведения Российской Федерации с её субъектами. Как было сказано выше: Федеральный Центр сконцентрировался на укреплении «единой исполнительной вертикали власти», обеспечивающей формирование симметричной модели федеративной государственности.

Одной из причин усиления централизации  и стремления сделать Россию федерацией симметричной является необходимость создания централизованного государства, способного преодолеть раздробленность отдельных частей и обеспечить политическое единство, исключающее "парад суверенитетов".

Кроме того, федерация как структура, созданная                                  одно-порядковыми, в смысле их равноправия, образованиями, способна противостоять тоталитаристским тенденциям, нередко свойственным органам центральной власти любого государства. Ведь в федеративном государстве органы, имеющие право принимать решения и издавать законодательные акты, так или иначе, зависят от воли населения. Самым ярким примером тому являются способы формирования Государственной Думы РФ, избираемой всеобщим прямым, равным и тайным голосованием, а так же Совета Федерации РФ, где представлены все субъекты федерации. Это подкрепляет тот факт, что, несмотря на симметрию и централизацию власти в федерации, такая форма устройства сохраняет в себе начала и основы демократии, и базируется на этих принципах.

2.3. Признаки асимметрии федерации в России.

Россия является самой  большой федерацией по составу субъектов. Ее отличают ярко выраженные элементы асимметрии и разнородность с точки зрения демографических и социально-экономических характеристик входящих в нее субъектов (иллюстрация тому - сравнение двух субъектов РФ: 10-миллионная Москва и Эвенкийский округ с населением меньше 25 тыс.). Наличие противоречий в правовом регулировании федеративных отношений (о чем подробнее будет сказано ниже), достаточно высокая степень распространения фактов несоответствия конституций (уставов) и законодательства субъектов РФ положениям Конституции РФ, определяющим федеративное устройство государства, - все это свидетельствует об опасности сохранения в России и в дальнейшем состояния неустойчивой и кризисной федерации.

Имея в виду тот факт, что Российская Федерация представляет собой весьма многочисленное по составу  ее субъектов государство с ярко выраженными элементами асимметрии, а также учитывая значительную степень несоответствия актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам в настоящее время, в целом напрашивается вывод о том, что централизм пока неизбежен¹².

Необходим он и по причине  длительно сохраняющихся кризисных  явлений в социально-экономическом  развитии России, в результате которых все больше регионов становятся дотационными.

Таким образом, современная  конституционная модель российского  федерализма, являясь в определенной мере продуктом политического и  правового компромисса, тем не менее, в целом, сориентирована на развитие классической и достаточно сильной федерации.

Противоречия, обнаруживаемые в Конституции, имеют разную природу  и разную цену. В связи с особенностями  действующей Конституции РФ как  документа политического компромисса  в известной мере существует ряд  концептуальных противоречий, содержащих источник перманентной конфликтности. В связи с этим возможно выделение асимметрии политической и конституционной. Политическая асимметрия является результатом воздействия культурных, экономических, социальных и политических условий, определяющих мощь и влияние различных региональных образований в отношениях друг с другом и с федеральным центром. Как правило, политическую асимметрию вызывают различия в численности населения, размере территории, экономической мощи, ресурсном богатстве различных регионов. Этот вид асимметрии встречается в любом федеративном государстве. Действительно, субъекты федерации не одинаковы, не равны и равны быть не могут.