Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Характеристика правовых средств  как особых явлений правовой действительности, элементов механизма правового регулирования достаточно полно отражена в работах С.С. Алексеева, а также некоторых других авторов. С.С. Алексеев под правовыми средствами понимает институциональные явления правовой действительности, воплощающие регулятивную силу права, его энергию, которым принадлежит роль ее активных центров.⁷

 В.А. Сапун определяет правовые средства как институциональные образования (установления, формы)⁸. Необходимость использования функционального подхода в понимании юридических средств разделяют А.В.

Основываясь на суждениях названных ученых, можно сделать вывод о том, что правовые средства охватывают весь диапазон правовых феноменов (ситуаций). Особенностью правовых средств является то, что они вычленяются и рассматриваются с позиции их функционального предназначения и характеризуются как инструмент решения каких-либо конкретных задач. Применительно к органам прокуратуры это в первую очередь регламентированная законом и облаченная в строго определенную форму деятельность прокурора, характеризующаяся как инструмент решения поставленных перед ней задач, сформулированных в ст. 1 федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1«О прокуратуре Российской Федерации».

В прокурорском надзоре как современной юридической науке (в общепринятом понимании) правовые средства прокурора представляют собой строго регламентированную систему. Особенностью природы правовых средств является то, что они могут выступать в различном виде в зависимости от уровня, на котором рассматриваются. Опираясь на представление С.С. Алексеева о правовых средствах, применительно к теме данной статьи необходимо выделить два таких уровня правовых средств прокурора: во-первых, уровень первичных правовых средств – элементов механизма правового регулирования в целом и его важнейших подразделений. Это прежде всего юридические нормы, а также субъективные юридические права и юридические обязанности. Здесь правовое средство есть, в сущности, путь, общее направление решения жизненной проблемы.

С точки зрения отрасли прокурорского надзора уровень первичных правовых средств прокурора представляется нам как регламентированные законом полномочия прокурора, используемые с целью выполнения поставленных перед прокуратурой задач.

Второй уровень – операционный. Он представляет собой юридические  средства, находящиеся непосредственно в оперативном распоряжении прокуроров. В зависимости от этапа осуществления функциональной деятельности прокурора мы рассматриваем правовые средства выявления нарушений законности и правовые средства реагирования на выявленные нарушения. Эти правовые средства прокурора закреплены в законодательстве: проверка, постановление, предостережение, представление, требование, жалоба.

Первичный уровень обусловлен полномочиями прокурора, является правовым фундаментом его непосредственной деятельности. Здесь следует обратить внимание на позицию авторов о том, что между полномочиями и правовыми средствами можно поставить знак равенства. ⁹С таким выводом вряд ли можно согласиться. Используя логическое представление о понятиях (дефинициях), понятие «полномочия» в данном случае уже и входит в понятие «правовые средства». Таким образом, правовое средство необходимо определить, как понятие родовое или как общее к частному. Так как первичный уровень правовых средств обусловливает формирование правового инструментария, всей системы правовых средств прокурора, то он фактически является абстрактными правами и обязанностями прокурора.

Природа полномочий прокурора – сложная  категория. Во-первых, полномочия прокурора – это прежде всего субъективные права, предоставленные государством прокуратуре в целом, должностным лицам прокуратуры для выполнения возложенных на органы прокураторы функций. В правовом положении государственных органов, и в частности прокуратуры, не существует дифференциации прав и обязанностей подобно тому, как это бывает у граждан. Полномочия здесь выступают в единстве прав и обязанностей. Предпосылкой данного правового феномена служит то, что государство предоставило субъективные права для выполнения строго определенных функций, предполагая тем самым реализацию стоящих перед органами прокуратуры целей и задач. Применение этих прав является обязанностью прокуратуры, т.к. данные полномочия предопределены их назначением. Таким образом, предоставленное право – это обязанность, и наоборот, каждая обязанность – это право. Например, поднадзорный субъект вынес незаконное решение. Перед государством прокурор несет обязанность опротестовать его. По отношению к поднадзорному субъекту он имеет право на принесение протеста. В ст. 10 федерального закона о прокуратуре РФ установлено, что прокурор не только вправе рассматривать жалобы и заявления, содержащие сведения о нарушениях законности, но обязан это делать для принятия мер по их устранению.

Операционные правовые средства прокурора  в его деятельности выступают  в роли конкретного инструментария реализации его интереса, направленного на борьбу с нарушениями законности, восстановление нарушенных прав и охраняемых законом интересов различных субъектов, привлечение виновных лиц к ответственности, т.е. направлены на реализацию целей и задач прокуратуры. Оптимальное использование операционных правовых средств в процессе деятельности и приводит к достижению определенного позитивного результата.

Между первичными правовыми средствами (полномочия прокурора) и операционными правовыми средствами (функциональная деятельность прокурора) имеется прямая зависимость. Изменение полномочий прокурора автоматически отражается как на его функциональной деятельности, так и на инструментах этой деятельности. Особенности полномочий прокурора существенно влияют на значение и содержание видов правовых средств прокурора, которые он использует для реализации конкретного полномочия в своей надзорной и ненадзорной деятельности.

Существует другая точка зрения о содержании правовых средств прокурора. Так, авторы комментария к федеральному закону о прокуратуре Российской Федерации указывают, что протест прокурора представляет собой одно из основных средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, относя тем самым к средствам прокурорского реагирования лишь акты прокурорского реагирования.¹⁰ При этом следует отметить, что деятельность прокурора заключается не только в применении им правовых актов, как одной из составляющих правовых средств реагирования на выявленные нарушения законодательства, но и в выполнении действий, обеспечивающих исполнение требований, изложенных в акте прокурора.

Отдельные авторы правовым средством выявления нарушений законности называют прокурорскую проверку, применяемую в ходе осуществления прокурорского надзора. А.В. Трикс определяет прокурорские проверки как основной способ выявления нарушений закона, в процессе проведения которых принимается большинство решений о применении мер прокурорского реагирования.¹¹

Из вышеизложенного следует, что  прокурорская проверка одновременно определяется через понятия «метод», «способ», «средство», «прием» и «действие». В результате этого в юридической литературе данные категории необоснованно отождествляются, что представляется далеко не бесспорным. Так, например, метод показывает лишь на то, как, каким образом прокуроры в процессе осуществления прокурорской деятельности решают поставленные перед ними задачи. Он определяет качественную сторону прокурорской деятельности. Следовательно, прокурорская проверка является скорее не методом, а правовым средством по выявлению нарушений законов, а также причин и условий, им способствующих.

Таким образом, понятие «правовые средства прокурора» включает как саму функциональную деятельность прокурора, опосредованную его полномочиями, так и весь правовой инструментарий, являющийся средством реализации этой деятельности (прокурорская проверка, акты реагирования на выявленные нарушения и т.д.). Следовательно, определение, согласно которому правовые средства прокурора представляют собой совокупность полномочий и актов прокурора, является неполным, не отражающим функциональную сторону рассматриваемого института.¹²

Определив, что природа и сущность правовых средств прокурора выражаются особым видением деятельности прокурора, который использует свои полномочия посредством конкретных инструментов для реализации задач, стоящих перед российской прокуратурой, необходимо рассматривать данный аспект в неразрывной связи с функциональной характеристикой прокуратуры Российской Федерации.

Еще одним аспектом, обусловливающим природу правовых средств прокуратуры РФ, являются функции прокуратуры. Вопрос о функциях прокуратуры в настоящее время является остродискуссионным и связан с последними изменениями федерального закона о прокуратуре (выделение в отдельную структуру СК при прокуратуре РФ) и процессуального законодательства РФ.

В статье 1 федерального закона о прокуратуре Российской Федерации определяется функциональная деятельность прокуратуры. Это, в первую очередь, осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России (надзорная функция). Остальные функции прокуратуры являются ненадзорными, ими охватывается участие прокурора в рассмотрении судами дел; участие в правотворческой деятельности; выпуск специальных изданий, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Пределы и содержание полномочий прокурора  по осуществлению функций существенно отличаются друг от друга. По данному критерию функции прокуратуры можно подразделить на три вида: надзорная функция; функция участия прокурора в рассмотрении судами дел и организационная функция. Применительно к теме данной статьи первостепенное значение имеют надзорная функция и функция участия прокурора в рассмотрении судами дел, именно в их пределах рассматривается категория «правовые средства прокурора».

Таким образом, природа правовых средств  прокурора представляет собой надзорную  и ненадзорную деятельность прокурора, осуществляемую в рамках предоставленных полномочий, с использованием закрепленных в законе правовых средств выявления нарушений закона и правовых средств реагирования на выявленные нарушения.

Работникам прокуратуры необходимо в своей работе четко представлять систему правовых средств, опосредованную неразрывной связью закрепленных в законодательстве полномочий прокурора с функциональной деятельностью, при которой он использует оперативные правовые средства. Правовые средства выражены не только актами реагирования, но и самой деятельностью прокурора. Тем самым непосредственная деятельность прокурора, направленная на выявление нарушений закона, реагирование на выявленные нарушения и принятие мер для недопущения нарушений законности, должна отвечать требованиям законности, обоснованности и убедительности. Следует помнить о неодинаковости предоставленных законом полномочий, т.к. они не только определяются местом прокурора в системе прокуратуры, но и зависят от вида функциональной деятельности. Так, недопустимо применение надзорных полномочий прокурора в ненадзорной деятельности, что, в свою очередь, влияет на содержание оперативных правовых средств. Недооценка, неверный выбор правовых средств, приемов, заложенных в нормативной основе правового регулирования прокурорско-надзорных отношений, приводят к сбоям в реализации права, снижению позитивного правового эффекта. Именно это в первую очередь предопределяет законность и обоснованность применения правовых средств, что влияет на эффективность использования как надзорных, так и ненадзорных правовых средств.

§ 2.2    Приоритетные направления прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Защита прав и свобод всех категорий граждан средствами прокурорского надзора уже сама по себе является основным приоритетным направлением в деятельности прокуроров. В связи с этим, чьи бы права  и свободы ни были нарушены, прокурор не может оставаться безучастным. Он обязан принять все предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав и свобод граждан.

     Однако предметом  особой заботы прокурора является  соблюдение прав и свобод граждан,  которые в силу состояния здоровья (физических и психических недостатков), возраста и по иным причинам не могут сами в полную меру защищать свои права и свободы.

Речь в первую очередь  идет о больных, прикованных к  постели, в особенности страдающих опасными заболеваниями, ведущими к летальному исходу, психически больных, признанных недееспособными или ограниченно дееспособными; инвалидов первой и второй групп; престарелых, в особенности одиноких, нуждающихся в уходе. Сюда же следует отнести детей и подростков-сирот, потерявших родителей или брошенных (оставленных) ими; женщин-одиночек, имеющих малолетних детей.

    В особом внимании со стороны прокурора нуждаются такие категории населения, как беженцы и вынужденные переселенцы, права и законные интересы которых далеко не всегда соблюдаются. Будучи вынужденными покинуть места постоянного проживания, часто лишенные средств к существованию, они нередко не находят понимания и поддержки у местной

администрации и среди  населения. Следует также назвать  граждан, оказавшихся безработными по не зависящим от них причинам, которые нуждаются в социальной защите.

    В центре внимания прокурора должны находиться семьи и отдельные граждане, пострадавшие от техногенных и природных катастроф и аварий, а также от преступных посягательств, так как выделяемые государством для оказания им помощи средства порой расходуются не по назначению.

      Представляется, что для военных прокуроров особо актуальным является соблюдение прав и свобод военнослужащих срочной службы, а также военнослужащих, участвующих в боевых операциях, поскольку в силу специфики службы и боевой деятельности реализация многих прав и свобод, принадлежащих им, как и всем гражданам, приостанавливается, и они,

кроме того, не в состоянии  в полную меру лично защищать свои интересы.

      В поле зрения прокурора должно находиться также соблюдение прав лиц, отбывающих наказания, назначаемые судом, а также задержанных и заключенных под стражу следственными и иными органами.