История государсвенного управления

Наместные народные собрания по всей представительной вертикали – вот источник власти и управления.

Основа вертикали – земские  народные собрания волостей в составе всех их граждан.

Представительные органы выбирают исполнительные органы по всей управленческой вертикали и судебные органы. Наместные собрания избирают предводителей ( посадников) – глав исполнительных правлений, чиновников, присяжных, рассматривают отчеты правлений, жалобы на них, оценивают действия местных начальств, заседают ежегодно и одновременно во всем государстве.

Исполнительные правления областей, округов, уездов состояли из управ, которые имели присутствия, структурные разряды и штаты чиновников. Основанием  принципиально новой системы управления должна быть личная свобода гражданина, его конституционное право на « занятие всех мест и должностей по государственной службе. Одни дарования, способности, познания и услуги служат поводом и причиной к прохождению службы».

Государственные служащие должны выполнять « круг действий каждого чиноначальтства или правительственного места»,  повиноваться как и все граждане законам. Законы созданы для всех, никто не  может считать себя выше законов. Законы должны быть справедливы, понятны и просты.

П.И.Пестель считал настоятельной необходимостью для управления государством создать свод законов гражданского общества, или государственное уложение. В нем планировалось три части: 1.Устав, определяющий состав гражданского общества, общественное состояние граждан. 2. Наказ, определяющий правила действия правительства. 3.Судебник с правилами деяний и поступков частных лиц.

Благоденствие всего свободного гражданского общества, судьбу России П.И. Пестель связывал с народной республиканской системой государственного управления, рационально построенной на основе общественной и частной собственности, отсутствия угнетения человека человеком, конституции, подотчетности учреждений, ответственности их и должностных лиц перед народом, их сменяемости, единства органов власти, управления и народа.

           1.3 Проекты Н.М. Муравьева

Устав Российской империи (Конституция) Н.М. Муравьева содержал развернутую программу замены самодержавного управления демократическим, основанным на конституции, гражданском представительстве во всех звеньях системы, единстве и функциональном разделении законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти и управления, принципах  гуманизма, равенства граждан перед законом.

Государственное управление намечалось построить в соответствии с федеральным или союзным правлением. Во всех административно-территориальных единицах избирать органы законодательной и исполнительной власти. Для функционирования же судебных органов с присяжными образовать судебные округа на базе существовавших губерний.

Законодательная вертикаль снизу доверху: волостной сход, уездное собрание граждан и уполномоченных от общественных земельных владельцев, правительствующие собрание державы в составе: а) палаты выборных и  б) державной думы и, наконец, облеченное всей законодательной властью Народное вече федерации: а) Верховной думы и б) палаты народных представителей.

Исполнительная вертикаль снизу доверху: волостное управление во главе с волостным старшиной, уездное управление, возглавляемое тысяцким, правительство державы в составе правителя, его наместника и советников, правительство верховное во главе с императором и в составе глав приказов.

Народное вече наделялось широкими законодательными полномочиями по всем вопросам внутренней и внешней политики, избирало правителей держав, назначало верховного блюстителя законов, верховных судей, главнокомандующих сухопутными и морскими силами, корпусных командиров, начальников эскадр, судило министров, других высших сановников по обвинению, представленному  верховным блюстителем законов.

Во время ежегодных съездов народного вече обе палаты проводят публичные и закрытые  заседания, материалы которых публикуются, обсуждают проекты законов в трех чтениях, принимают решения поименным голосованием. Каждый проект рассматривается в обеих палатах, после одобрения императором получает силу закона. Не подписанный императором проект обсуждается с его замечаниями вторично обеими палатами и становится законом при голосовании за него  2/3 членов палат, что является конституционным условием преодоления вето. Отвергнутый одной из палат проект представляется вновь лишь на следующий съезд народного вече.

Категорически запрещалось совмещение административных должностей и членства палат и народного вече.

Предусмотренный конституцией наследственный император не является верховным

правителем, главой государства, был главой лишь исполнительной власти, предназначенной для повседневного, непосредственного управления государством на основе конституционного устава и законов народного вече. Ему отводился статус верховного чиновника правительства, дающего присягу на съезде народного вече.

В  уставе подробно обозначены его права, преимущества и ограничения. Вместе с Верховной думой народного  вече он заключает мирные договоры с другими государствами, назначает верховных блюстителей законов, судей, главнокомандующих сухопутными и морскими силами, глав (министров) приказов и других чиновников. Он назначает послов, представляет страну во всех отношениях с иностранными державами. По уставу он обязан представлять каждому ежегодному съезду народного вече на его рассмотрение сведения о состоянии России, необходимые  меры по его улучшению, укреплению; наблюдать за строгим исполнением законов. Император имеет право созывать обе палаты народного вече.

Пределы полномочий главы российского правительства ограничено конституционно.

Он не мог в своих трактах нарушать права и состояния граждан, напасть на другие земли, уступить принадлежащие России участки земли. Запрещалось ему употреблять войска для подавления возмущений внутри России, выезжать за границу.

Правительство, возглавляемое императором или временным правителем, состояло из глав( министров) приказов, их помощников(наместников), других должностных чиновников. Имея широкие полномочия в своих сферах управления, они должны были подавать предложения народному вече, исполнять строго законы, отвечать персонально за состояние отрасли, не допускать расхищения общественных средств, и могли быть лишены должности народным вечем вследствие необходимости управлять, совершенных преступлений, расхищение казны, измены.

Демократическим путем формировалось правительство – исполнительный орган державы. Законодательное собрание составляло список альтернативных кандидатов на должность правителя. Совместное заседание обеих палат федерального народного вече избирало из этого списка на альтернативной основе правителя держава каждые три года, утверждаемого императором. Законодательное правительствующие собрание державы избирало на три года наместника, 5-9 советников, дьяка, казначея, собирателя пошлин входивших в состав правительства державы.

В проекте Н.М.Муравьева придано государственное значение строгому соблюдению принципов выборности, сменяемости, подконтрольности и ответственности должностных лиц управления, предусмотрено наказание(кара) по суду за нарушение порядка выборов с целью влияния на избрания подкупом, насилием.

Большинство из этих проектов не были реализованы, но все же некоторые из них

были воплощены в жизнь. Проект создания министерств, например, принадлежал деятельному члену Негласного комитета Н.Н.Новосильцеву. Значительная часть преобразований в государственном управлении России была связанна с деятельностью М.М.Сперанского. В 1810 году по его инициативе был создан Государственный совет - законосовещательный орган, разрабатывающий проекты законодательных актов. Вершиной политического творчества М.М.Сперанского стал конституционный проект 1809 года. Проект предполагал установления в России конституционной монархии с разделением властей на законодательную, исполнительную и судебную.

  2  Реорганизация высших органов управления

    2.1  Государственный совет

В первой половине XIX века в государственном управлении России существенно усилено значение высшего, императорского управления, для чего были реорганизованы старые и созданы новые органы управления, теснее связанные с местными учреждениями.

До 1801 года действовал Совет при Высочайшем дворе, это был совещательный орган с узким составом членов. В 1801 году был создан Непременный совет из 12 титулованных высших сановников. Он функционировал до создания Государственного совета.

Государственный совет был учрежден  манифестом в 1810 году и просуществовал с некоторыми изменениями до 1917 года. Инициатором создания этого органа являлся М.М Сперанский. Государственный совет был задуман как законосовещательный орган, разрабатывающий проекты законодательных актов, которые получали юридическую силу после утверждения императором.

Членами государственного совета являлись крупные чиновники и помещики, и общее их число колебалось в разные годы от 40 до 80 человек. Председательствовал в Государственном совете император. В случае его отсутствия он назначал председательствующего из членов Государственного совета.

Государственный совет состоял из пяти департаментов: законов, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии.

Государственный совет осуществлял свою главную задачу – подготовку законопроектов - недолгое время. Государственный совет не стал единственным монопольным органом законотворчества, Со второй четверти XIX в. законопроекты стали разрабатываться в царской канцелярии, министерствах, специальных комитетах. Обсуждение их в государственном совете стало носить формальный характер.

  2.2 Императорская канцелярия

Императорская канцелярия постепенно приобретала особое значение. Этот своеобразный орган, созданный в самом начале века, решал на первых порах личные дела членов царского двора, но роль его усиливалась. Еще до отечественной войны в нем решались и общегосударственные вопросы. При А.А.Аракчееве, который возглавлял императорскую канцелярию в 1812-1825гг., она приобрела характер высшего государственного учреждения.

Здесь и в специальных императорских комитетах разрабатывались законопроекты, принимались различные установления для всех ведомств, были сосредоточены нити и важнейшие вопросы управления  страной. Эта структура, стоявшая фактически над всем аппаратным управлением, наиболее ярко отразила абсолютистский порядок устройства высших органов управления, когда царь с помощью непосредственно подчиненной, зависимой всецело от него небольшой кучки высших должностных лиц решал судьбы Российского государства. Канцелярия была превращена в орган непосредственного царского управления всеми сферами государственной жизни. Через нее осуществлялась связь монарха со всеми высшими центральными органами и губернаторами.

Постоянно разрастался ее бюрократический аппарат. В связи с расширением функций изменилась структура канцелярии, создавались временные и возникли в 1826-1842 гг. шесть постоянных отраслевых отделений, каждое из которых представляло собой самостоятельный орган высшего управления, имело строго очерченные предметы ведения, начальствующее, ответственное только перед императором лицо, специально подобранные штаты высокопоставленных чиновников, делопроизводство.

Первое отделение унаследовало от прежней канцелярии ряд ее функций. Первое отделение заведовало отчетностью министров императору, контролировало исполнение ими высочайших повелений, изготовляло проекты указов, следило за исправным взысканием недоимок, стремилось повысить оперативность работы центральной и местной администрации. Оно сосредоточило у себя надзор за службой гражданских чиновников, через свой Инспекторский департамент в 1846-1856гг. управляло кадрами чиновной бюрократии вплоть до принятия, увольнения, производства в чины.

Второе отделение, созданное на основе комиссии составления законов, обобщало императорские повеления, систематизировало законодательные акты, рассылало их во все учреждения.

Мрачную известность получило третье отделение. Третье отделение обеспечивало защиту государственной безопасности; заведовало особой высшей политической полицией. Отделение, его пять функциональных экспедиций вели политический сыск, следствие, жандармерию, осуществляли негласной контроль над всем государственным аппаратом,  явля-

лись всесильными органами тайной полиции, проникали во все сферы управления и жизни общества. Штат отделения был тщательно подобран из особо доверенных чиновников. Отделение имело жандармские воинские соединения, преобразованные 1 июля 1836 года в Отдельный корпус жандармов с правами армии, штабом, дивизионами в столице, губерниях и армии. Тысячи жандармов в синих мундирах и белых перчатках наводили страх именем императора, следили за настроением всех групп населения, политическим строем страны, осуществляли внесудебную расправу.

Четвертое отделение являлось канцелярией императрицы с попечительскими функциями над благотворительными и учебными заведениями.

Пятое отделение было создано специально для реформирования управления государственными крестьянами.

Шестое отделение возникло в связи с расширением территории империи на Кавказе, разрабатывало административные реформы для этого региона, учредило в 40-е годы кавказское наместничество, занималось вопросами, связанными с Кавказом, в том числе в условиях Кавказской войны.