История прокурорского надзора

 Рескриптом Александра III была учреждена комиссия во  главе с генерал-прокурором Н.В.  Муравьевым, которая в течение  6 лет работала над проектом закона об усилении прокурорского надзора, о превращении прокуратуры в сугубо карательный орган.

 Правительственная  власть царской России оставалась  высшим судьей в сфере свобод  человека. Поводом для всякого  рода стеснений свободы личности  и даже применения к ней уголовной кары часто было не совершение того или иного преступления, а так называемая политическая неблагонадежность.

 Итак, установленный  Судебными уставами (с последующими  изменениями и дополнениями) порядок  деятельности прокурорского надзора в России сохранился до октября 1917 г. Прокуратура России продолжала оставаться органом, верно служащим самодержавию, вплоть до ликвидации ее вместе с рухнувшим строем в 1917 г.

3. История развития прокуратуры в советской России

  После Октябрьской  революции органы прокуратуры, как известно, были ликвидированы. Декретом о суде N 1 от 24 ноября 1917 г. были упразднены ранее существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры. Однако до марта 1918 г. старые суды, прокуратура, адвокатура сохранялись в Ставропольской, Омской, Тобольской губерниях. Местные органы власти пытались лишь установить контроль за их деятельностью.

 Вопрос о создании  новой прокуратуры пока не  ставился: во многом это было обусловлено отношением народных масс в этот период времени к дореволюционной прокуратуре, которая ассоциировалась с насилием. В России до 1917 г. закон и служители закона, которыми являлись и представители прокуратуры, ассоциировались скорее с главой государства, монархом, нежели с юридическими нормами. В общественном сознании прочно утвердилось понимание права исключительно как приказа государственной власти. Во многом именно из-за верности работников прокуратуры прежнему режиму и реакционности этого органа новая власть после Октябрьской революции ликвидировала прокуратуру и довольно длительное время не ставила вопрос о ее возрождении.

 Отсутствие прокуратуры  не означало, что не был организован  надзор за законностью. Надзор  и контроль за соблюдением  законов в деятельности местных органов власти и органов государственного управления осуществляли в то время различные учреждения, в компетенцию которых входили и другие функции. Например, ВЦИК, который надзирал за точным применением декретов на всей территории Российской Федерации, Совет Народных Комиссаров, народные комиссариаты. Особое место в системе государственных органов, наделенных надзорно-контрольной функцией, занимали Рабоче-крестьянская инспекция (РКИ), органы Народного комиссариата государственного контроля и его местные учреждения, которые были в 1920 г. ликвидированы в силу их малой эффективности. Функции по надзору за соблюдением законов выполняли также и органы ВЧК, надзор за законностью являлся также обязанностью судебно-следственных органов. Ревтрибуналы проверяли законность проведения следственных действий органами ВЧК, обоснованность содержания граждан в местах лишения свободы. Законность действий милиции и исправительно-трудовых учреждений находилась под контролем следственных комиссий и народных судов. В компетенцию Народного комиссариата юстиции входило наблюдение за деятельностью органов следствия, обвинения, защиты и дача им руководящих указаний, организация мест лишения свободы и заведование ими.

 Первые зачатки  прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве можно заметить в деятельности коллегий обвинителей, которые были учреждены при каждом трибунале и Центральной коллегии государственных обвинителей при Революционном трибунале ВЦИК. Они осуществляли надзор за расследованием преступлений, поддерживали государственное обвинение по уголовным делам в суде, приносили протесты на незаконные и необоснованные приговоры. Однако их полномочия не выходили за рамки уголовного процесса, и они не были организационно самостоятельным органом.

 Таким образом,  функция наблюдения за неуклонным  исполнением законов государственными  органами, должностными лицами, общественными  организациями и гражданами оказалась  рассредоточенной среди ряда  органов и учреждений. Это не  могло способствовать единообразному пониманию социалистической законности и не отвечало требованиям ее всемерного укрепления. Своеволие мест, раздробленность власти, сепаратизм - все это побудило создать единую централизованную систему надзора за законностью, поскольку правовая система, основанная на общегосударственных декретах и решениях чрезвычайных органов, не обеспечивала главного - единообразия государственного управления и стабильности государственной власти. В новых социально-экономических и политических условиях был один выход из сложившегося положения - это создание специального централизованного органа, подчиненного только центральной государственной власти, независимого от поднадзорных ему учреждений, от каких-либо местных влияний, способного эффективно осуществлять надзор за точным и безусловным исполнением законов всеми органами власти и государственного управления, должностными лицами и гражданами на всей территории страны, во всех областях жизни Советского государства. Таким органом и должна была стать советская прокуратура.

 В конце 1921 г.  В.И. Лениным было дано указание  Д.И. Курскому приступить к  подготовке проекта положения  о прокуратуре. Обсуждение проекта  проходило в острой борьбе  с местничеством. В процессе  подготовки законопроекта высказывались  различные точки зрения по вопросам о месте прокуратуры в системе государственных органов, о принципах ее организации и объеме полномочий. Главным был вопрос об отношениях прокуратуры с губернскими исполнительными комитетами.⁸

 Наконец, 28 мая 1922 г.  было принято Положение о прокурорском надзоре, согласно которому в составе Народного комиссариата (наркомата) юстиции была учреждена Государственная прокуратура. Этот документ заложил основы советской прокуратуры на многие годы, послужил основой для принятия в том же году положений о прокурорском надзоре в Белорусской ССР, Украинской ССР и Азербайджанской ССР, где нашли отражение те же принципы организации и деятельности органов прокуратуры.

 В СССР предпринимались  попытки представить советскую  прокуратуру как абсолютно уникальный  институт, отвергалась его преемственность от дореволюционной прокуратуры. Однако историки правомерно рассматривают создание советской прокуратуры как попытку интегрировать функции дореформенной и пореформенной российской прокуратуры, преодолеть односторонность реформы 1864 г. Положение о прокурорском надзоре по существу восстанавливало российскую модель прокуратуры петровского времени. Таким образом, как отмечают историки, спустя 200 лет после упоминавшегося указа Петра I была воссоздана прокуратура того же типа, т.е. орган тоталитарного надзора за законностью в государстве, где законность понималась как диктатура пролетариата. Вплоть до 1933 г. прокуратура входила в состав Народного комиссариата юстиции (НКЮ), что подчеркивало ее принадлежность к исполнительной власти.

 Важное значение  для укрепления законности имели  принятые в 1922-1923 гг. Уголовный,  Уголовно-процессуальный, Земельный  кодексы, Кодекс о труде, Гражданский  и Гражданско-процессуальный кодексы,  Положение о недрах земли.

 Одним из несомненных  достижений прокуратуры тех лет являлся рост доверия к прокуратуре среди широких кругов населения, выражающийся в увеличении числа обращений граждан к прокурорам. Уже в период своего становления органы прокуратуры РСФСР ставили перед собой задачу быть ближе к населению, используя для этого различные формы. Так, на необходимость тесной связи органов прокуратуры с трудящимися и их организациями указывалось в Письме НКЮ прокурорам губерний и областей в 1923 г., в котором говорилось, что прокуратура - это орган рабочего класса, и всем лицам прокурорского надзора предлагалось поставить своей основной задачей укрепление связи прокуроров с рабочими массами. Свою деятельность на местах прокуроры начинали с обращений - объявлений в местных газетах. В них указывались задачи прокуратуры, состав работников, служебный адрес, порядок подачи и приема жалоб и заявлений на незаконные действия органов власти и должностных лиц. Использовались и другие формы взаимодействия. Очень важное значение для предупреждения нарушений законности имела большая работа, проводимая прокуратурой по правовой пропаганде, по ликвидации юридической неграмотности работников низового государственного аппарата и широких масс.

 После подписания  Договора об образовании Союза  ССР возникла необходимость создания общесоюзной системы правоохранительных органов. Постановлением ЦИК СССР "О Верховном Суде Союза ССР" от 6 июля 1923 г. Президиуму ЦИК СССР в связи с принятием Конституции СССР было поручено разработать Положение о Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик. 23 ноября 1923 г. оно было утверждено, в нем определялись функции, правомочия, структура и штаты Прокуратуры Верховного Суда Союза ССР. В составе Верховного Суда СССР учреждался пост Прокурора Верховного Суда СССР. Прокурор Верховного Суда СССР и его заместитель в соответствии со ст. 46 Конституции СССР 1924 г. назначались Президиумом ЦИК Союза ССР и были подотчетны Президиуму. Прокурор Верховного Суда давал заключения по всем вопросам, решаемым этим судом, поддерживал обвинение и имел право опротестовывать решения Верховного Суда в Президиум ЦИК СССР. Прокурор предлагал на рассмотрение Президиума ЦИК и Верховного Суда СССР вопросы, отнесенные к компетенции последнего, опротестовывал решения Верховного Суда СССР, истребовал решения и приговоры верховных судов союзных республик, проверял их в порядке надзора и передавал на рассмотрение Верховного суда СССР. Прокурором Верховного суда СССР был назначен П.А. Красиков, которому были предоставлены широкие права: законодательной инициативы и совещательного голоса в заседаниях высших органов власти страны.

 На прокуратуру  были возложены следующие функции:

1) осуществление надзора  от имени государства за законностью  действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных, частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования, нарушающих закон постановлений;

2) непосредственное наблюдение  за деятельностью следственных  органов дознания в области  раскрытия преступлений, а также  за деятельностью органов Государственного Политического Управления (ГПУ);

3) поддержание обвинения  на суде;

4) наблюдение за правильностью  содержания заключенных под стражей.

 В Основах судоустройства  Союза ССР и союзных республик,  принятых 29 октября 1924 г., была определена компетенция прокуроров союзных и автономных республик. Здесь воспроизводилось Положение о прокурорском надзоре 1922 г. (общий надзор, надзор за следствием, поддержание обвинения в судах, надзор за местами лишения свободы) с добавлением, что прокуратура ограждает интересы трудящихся по гражданским делам.

 Постепенно расширялась  компетенция Прокурора Верховного  Суда СССР, который получил право  наблюдать за законностью постановлений  наркоматов и иных центральных  учреждений СССР (кроме ЦИК и СНК СССР) с внесением представлений по поводу выявленных нарушений в Пленум Верховного Суда СССР; наблюдать за законностью постановлений ЦИК союзных республик; надзирать за законностью судебных решений.

 Положением о судоустройстве  РСФСР 1926 г. на органы прокуратуры были возложены две дополнительные функции: участие в гражданском процессе в целях ограждения интересов государства и трудящихся, расширившее функцию судебного контроля, и общее наблюдение и согласование деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью, позже получившее наименование координационной функции.⁹

 Положение о Народном  комиссариате юстиции, принятое 3 июня 1929 г., установило, что в состав  этого учреждения входят Верховный  суд РСФСР и Управление прокуратуры  Республики. К ведению последнего было отнесено: руководство нижестоящими прокуратурами; надзор за законностью и опротестование действий центральных органов власти, хозяйственных органов, общественных организаций, исполкомов и других учреждений (общий надзор); руководство деятельностью органов расследования; организация совещаний по борьбе с преступностью и общее руководство их деятельностью; участие в заседаниях коллегий Верховного суда РСФСР и дача заключений; истребование судебных дел в порядке надзора и некоторые другие. Решающий шаг в сторону полного организационного отделения прокуратуры от Верховного суда и НКЮ был сделан в связи с принятием Положения о Прокуратуре Союза Советских Социалистических Республик, утвержденным Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. На Прокуратуру Союза ССР возлагалось:

1) надзор за соответствием  конституциям и постановлениям  Правительства Союза ССР постановлений  и распоряжений отдельных ведомств  Союза ССР и союзных республик  и местных органов власти;

2) наблюдение за правильным  и единообразным применением законов судебными учреждениями союзных республик с правом истребования любого дела в любой стадии производства, опротестования приговоров и решений судов в вышестоящие судебные инстанции и приостановления их исполнения;

3) возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории Союза ССР;

4) надзор на основе  особого положения за законностью  и правильностью действий ОГПУ, милиции, уголовного розыска,  деятельности исполнительно-трудовых учреждений;

5) общее руководство  деятельностью органов прокуратуры  союзных республик.

 Таким образом,  несмотря на то, что в союзных  республиках прокуратуры еще  три года оставались в системе  народных комиссариатов юстиции,  все прокурорские органы оказались объединены под единым оперативным руководством. Прокуратуру Верховного Суда Союза ССР упразднили.

 Централизованная  и независимая прокурорская система  СССР окончательно сложилась  к середине 30-х гг., когда 20 июля 1936 г. было принято постановление  ЦИК и СНК СССР "Об образовании Народного Комиссариата юстиции Союза ССР". Такая централизованная система прокуратуры была закреплена и в "сталинской" Конституции 1936 г. На прокуратуру возлагался высший надзор за точным исполнением законов всеми народными комиссариатами, подведомственными им учреждениями, должностными лицами и гражданами.

 В условиях культа  личности Сталина имело место  падение авторитета прокуратуры.  В эти годы вопреки конституционным  установлениям были допущены  грубейшие нарушения принципов  законности, прав человека, массовые и незаконные репрессии. Прокурор оказался ограниченным в правах по пресечению беззакония вопреки конституционным установлениям и законоположениям, регулирующим прокурорский надзор. В связи с этим для представителей прокурорского надзора были созданы неприемлемые условия надзора за расследованием многих дел этой категории, их расследование осуществлялось органами государственной безопасности; прокурорский надзор был лишен своих правоохранительных функций, особенно при расследовании уголовных дел о наиболее тяжких, так называемых контрреволюционных преступлениях, лишен власти в пресечении незаконных репрессий.