История реформ в государственной службе России

В первый год пролетарской революции центром формирования антибольшевистских сил и начала гражданской войны были Новочеркасск и Екатеринодар (Краснодар), а с приездом из-за границы в октябре 1918 г. адмирала Колчака таким центром стал и Омск. К этому времени в Новочеркасске находились примерно 20 тыс. офицеров и более 20 видных государственных деятелей. Здесь было создано антисоветское белогвардейское правительство — «Донской гражданский совет», которое претендовало на роль всероссийского. Именно оно создало добровольческую армию и начало открытую борьбу против Красной армии и Советской власти. В это же время на севере (Архангельск) и юге (Одесса) началось вторжение 14 империалистических государств. Все эти силы двинулись на Москву, на путик которой они в разное время были разбиты революционными войсками и прекратили существование.

В ноябре 1920 г. Красная армия  освободила Крым от войск барона Врангеля, что послужило завершением гражданской  войны и началом восстановления народного хозяйства. Большевики реализовали  идеи Ленина о создании государства  диктатуры пролетариата. За первые три года существования советов  численность управленческого аппарата увеличилась почти в пять раз, что привело к обюрокрачиванию государственных органов.

20 декабря 1922 г. на общесоюзном  съезде Советов было провозглашено  о создании СССР, в который  вошли четыре республики: РСФСР,  БССР, ЗСФСР и УССР. По предложению  В.И. Ленина они образовали  «федерацию равноправных республик», что послужило основой для  принятия на II съезде 31 января 1924 г.  Конституции СССР. После смерти  В.И. Ленина (1924 г.) ЦК РКП(б) возглавил И.В. Сталин (Джугашвили). Уже в это время советская система представляла собой диктатуру не столько пролетариата, сколько диктатуру партии. Федеративная форма государственного устройства, гарантированная Конституцией, на деле превратилась в формальность.

Существовавшая в советский  период практика подбора и расстановки  кадров была основана на "номенклатуре", представлявшей собой перечень должностей в аппарате партийных, государственных  и общественных организаций, при  приеме на которые требовалась санкция  соответствующего партийного органа. Государственных служащих в РСФСР и СССР стали относить к административно-управленческому персоналу. Попытки выделить из всей массы служащих управленцев привели к весьма своеобразной трактовке понятия "орган государственного управления".

Сложившаяся "нормативная  база" госслужбы в советское  время представляла собой комплекс актов различной юридической  силы и разнообразной отраслевой принадлежности: одни из них распространялись на всех госслужащих, другие - на отдельные  группы лиц, чаще всего занятых в  конкретной отрасли управления.

Работа над правовым оформлением  института госслужбы началась в  конце 80-х годов, но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись  уже в условиях независимой России.

5. Реформирование системы государственной службы Российской Федерации

5.1 Первый этап (1992-1997 годы)

В 1992 году была разработана  концепция реформирования государственной  службы, предусматривающая принятие рамочного закона о государственной  службе, который послужил бы отправным  этапом для дальнейшего нормативного правового регулирования в этой сфере. Однако закон не был принят.

Реальные шаги по становлению  государственной службы в нашей  стране были предприняты в 1993 и первой половине 1995 годов. При Президенте РФ 3 июня 1993 года был учреждён Совет  по кадровой политике, в феврале 1994 года - Управление федеральной государственной  службы, в июне - Российская академия государственной службы при Президенте РФ (на базе бывшей Академии общественных наук при ЦК КПСС).

Конституцией РФ 1993 года впервые были заложены основы законодательного регулирования института государственной  службы как важнейшего элемента государственного управления. На протяжении последнего времени вся система российской государственной службы формируется на основе ее принципов.

В 1993 году Президент РФ издал  Указ, утвердивший Положение о  государственной службе только в  государственных органах федерального уровня4. Данное Положение стало первым комплексным нормативным правовым актом о государственной службе. В нем впервые было дано определение государственной службы. Этот документ должен был, по мнению разработчиков5, способствовать формированию государственного аппарата из высококвалифицированных специалистов, стоящих вне экономических и политических влияний, и обеспечивать стабильность правового положения государственных служащих. В результате были заложены основы государственной службы в России.

Впоследствии становилось  очевидным, что одними указами и  подзаконными актами нельзя отрегулировать всю сферу государственной службы. Необходимость принятия закона стала  очевидной.

Принятый 31 июля 1995 года Федеральный  закон "Об основах государственной  службы Российской Федерации"6 (далее  также – закон об основах государственной  службы) стал этапом дальнейшего формирования нормативной правовой базы государственной  службы в нашей стране. Этот закон  уже имел более широкую сферу  действия, охватывал службу в государственных  органах федерального и регионального  уровня. Федеральный закон установил  правовые основы организации такой  службы и основы правового положения  российских государственных служащих. В указанном законе впервые были юридически закреплены определения  понятий государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, определены принципы государственной службы. Законом  был установлен правовой статус государственных  служащих, ограничения, связанные с  поступлением на государственную службу, правовые гарантии, ответственность  государственных служащих, порядок прохождения гражданами государственной службы.

По своему функциональному  назначению закон об основах государственной  службы должен был стать основным и являться базовым законодательным  актом, определяющим правовой статус государственных  служащих, и распространяющимся на всех государственных служащих независимо от вида государственной службы.

Тем не менее, несмотря на бесспорно  положительное значение указанного Федерального закона, комплексная, эффективная  система обеспечения правового  регулирования государственной  службы в Российской Федерации окончательно не была сформирована. Военная и  правоохранительная службы продолжали регулироваться отдельным законодательством, которое сформировалось значительно ранее, развиваясь автономно.

Анализ норм Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ показывает, что он содержал большое количество отсылочных норм к федеральным законам, к законам субъектов Российской Федерации и к подзаконным актам.

Наряду с федеральными законами и указами Президента РФ существовал ряд Постановлений  Правительства РФ, принятых во исполнение данных нормативных правовых актов.

В итоге российское законодательство о государственной службе в тот  период характеризовалось хаотичностью и противоречивостью друг другу  нормативных правовых актов о  федеральной гражданской службе, о службе в отдельных государственных  органах (органах прокуратуры, внутренних дел, таможенных органах).

Отсутствие единой системы  нормативного правового регулирования  на федеральном уровне привело к  тому, что в субъектах РФ складывались свои собственные подходы к правовому  регулированию государственной  службы. Такое обстоятельство во многом объяснялось нормативной неопределенностью: рамочный закон об основах государственной  службы оставлял государственную службу субъектов в их ведении, тогда как п. "к" статьи 72 Конституции РФ относит административное и трудовое законодательство к совместному ведению Федерации и её субъектов.

В результате сложилась ситуация, когда в регионах правовые основы государственной службы регулировались различными нормативными правовыми  актами, не согласующимися с федеральным  законодательством и между собой. Например, в законодательных актах  Башкирии, Марийской республики, Татарстана термин "квалификационный разряд" был заменен термином "классный чин". В Иркутской области, где  существовало своё, отличное от федерального, деление государственных должностей на группы, было предусмотрено параллельное существование и квалификационных разрядов, и классных чинов. Существенно отличались и региональные нормы денежного содержания госслужащих. И, как следствие, оплата труда и социальная защита государственных служащих в некоторых субъектах Федерации превышала уровень, определенный для федеральных служащих.

Очевидно, что на этом этапе  не удалось создать стройную систему  государственной службы в стране. Не были четко определены новые задачи и сферы ответственности государственных  служащих. Нормативные правовые акты принимались разрозненно и не могли обеспечивать целостность  и единство института государственной  службы РФ, чем затрудняли реализацию уже принятых актов и вызывали необходимость дополнительного разъяснения по их применению.

Сложившееся состояние государственной  службы не могло не сказываться на эффективности работы органов государственной  власти.

5.2 Второй этап (1996–1998 годы)

В сентябре 1996 года главе  государства была представлена аналитическая  записка «О проблеме слабой управляемости  государственными процессами», где  в качестве главной проблемы выделялась необходимость подготовки концепции  нового правового порядка в государственном управлении8. В этот период было подготовлено 12 вариантов концепции административной реформы. Впервые были проанализированы системные недостатки существующей государственной службы и определены основные направления реформы – повысить профессионализм государственной службы и эффективность взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества. 13 марта 1998 года в Администрации Президента России состоялось обсуждение проекта концепции административной реформы. Участники совещания высказали убеждение, что до 2000 года к ее практической реализации преступать нецелесообразно.

5.3 Третий этап (конец 2000 года до середины 2001 года)

В этот период формировался концептуально новый подход в  сфере модернизации института государственной  службы страны в целом. Он ознаменовался  утверждением Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации9 (далее – Концепция) и Планом первоочередных мероприятий по ее реализации. В рамках этой Концепции была обоснована необходимость преобразования государственной службы и рассмотрен приоритетный вариант её реформирования.

Концепция предусматривала  кардинальное обновление федерального законодательства в сфере государственной  гражданской службы. Принципиальным положением этого документа явилось  формирование единой системы государственной  службы в нашей стране.

Главными целями реформирования государственной службы Концепция  определила:

1. Повышение эффективности  государственной службы в интересах  развития гражданского общества  и укрепления государства.

2. Создание целостной  системы государственной службы  с учетом исторических, культурных, национальных и других особенностей  России.

В результате реформирования государственная служба должна представлять собой целостный, базирующийся на единых принципах институт и включать в  себя две подсистемы: федеральную  государственную службу и государственную службу субъектов Федерации. Должны были быть созданы действенные механизмы предупреждения, выявления и устранения обстоятельств, способствующих коррупции и злоупотреблениям на государственной службе. Предполагалось повысить мотивацию госслужащих, конкурентоспособность государственной службы как рода профессиональной деятельности. В Концепции в целом были определены основные задачи и этапы реформирования государственной службы. Особое внимание было обращено на необходимость реформирования системы государственной службы в условиях гласности и при участии институтов гражданского общества. Был издан Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 года № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих".

5.4 Четвертый этап (2002-2007 годы)

В 2002 году была принята федеральная  программа «Реформирование государственной  службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)», реализация которой осуществлялась в 2003-2005 годы (далее – федеральная  программа). Позже срок действия программы  был продлен до 2007 года.

Данной программой было намечено повышение эффективности государственной  службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственное  управление. К числу основных задач реформы были отнесены создание единой, стабильной и унифицированной законодательной базы государственной службы, обеспечение взаимосвязи между различными видами государственной службы, разграничение законодательной компетенции Федерации и ее субъектов.

Субъектам РФ было рекомендовано  за счет собственных средств принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных федеральной программой, а также разработать и утвердить собственные региональные программы реформирования государственной службы субъектов.

В результате реализации Концепции  и федеральной программы должно было быть обеспечено, в том числе, "создание профессиональной государственной службы на основе принципов учета и оценки результатов служебной деятельности государственных служащих". В качестве инструментов решения этих задач значились:

-внедрение контракта (на основе должностных регламентов, включающих показатели эффективности оказания государственными гражданскими служащими услуг) вместо трудового договора;

-обеспечение конкурсности при замещении должностей государственной гражданской службы;