Коллегиальная реформа первой четверти XVIII века в Российской империи: историко-правовой аспект

     Фик  в свою  очередь собрал  несколько сот различных регламентов и ведомостей. Весь  этот  материал  был проработан  Фиком  и Брюсом  при деятельном  соучастии Шафирова  и Ягужинского. 

     В  октябре  1717  года  из-за  границы   вернулся  и  сам  государь. На  основе  всего  собранного  материала  был  составлен   реестр  и  штат  всех  коллегий  и  утверждён  Петром  12 (25) декабря 1717  года. Указом  15 (29)  декабря  были  назначены  президенты  коллегий  и  некоторые  вице-президенты :

   1.  коллегия  иностранных  дел  (канцлер Головкин) -

   2. воинская  коллегия      (фельдмаршал Меншиков) 

   3.  адмиралтейская  коллегия     (адмирал Апраксин)

   4.  юстиц-коллегия                ( Андрей  Матвеев)

   5.  камер-коллегия                (князь Д. Голицын)

   6. штатс-контор-коллегия                (Мусин-Пушкин)

   7. ревизион-коллегия           (князь Я. Долгорукий)

   8.  коммерц-коллегия            (П. Толстой)

   9.  берг-  и мануфактур-коллегия      (Я. Брюс)

     По  штату   коллегий  утверждённому 12  декабря, полагались  следующие должности:

РУССКИЕ:   президент, вице-президент (русский или иностранец), 4 коллегиальных советника, 4 коллегиальных асессора, 1 секретарь, 1 нотарий, 1 актуарий, 1 регистратор, 1 переводчик, подъячие  трёх  статей.

ИНОСТРАНЦЫ:  1 советник  или асессор, 1 секретарь.

Тогда  же  был  дан  указ  президентам  коллегий  выбирать  советников  и асессоров не  из  своих родных  и друзей, а на  каждое  место выдвинуть по  2-3 кандидата, и выставить их  на  обсуждение  всех  коллегий.

    Сразу  же  выделяется  группа  коллегий  военного  и внешне-политического  ведомства: военная, адмиралтейская  и иностранных дел. Они занимали  привилегированное положение в системе государственных учреждений  благодаря тому  огромному значению, которое придавал  Пётр  армии, флоту, дипломатии, а также той роли, которую играли  в управлении  их  президенты - первейшие сподвижники Петра.

     Из  всех  коллегий  особо  выделяется  группа  финансовых  коллегий. Главной   фискальной  коллегией  стала    камер-коллегия, ведавшая  всем  приходом  денег  и  бюджетным  планированием   денежных  поступлений. Расход  на  нужды  государства  осуществлялся   через  штатс-контор-коллегию, игравшую  роль  центральной кассы, а контроль  и наблюдение  за  работой финансовых  органов предписывался независимой от  других  ревизион-коллегии.

     Юстиц-коллегия  заменила  сразу  несколько   судных  приказов, отобрала  судебные  функции  у  многих  приказов  неюридического  профиля. Но  из  её  компетенции  выпали  многочисленные  социальные   и   профессиональные  группы  населения: горожане, купцы,  промышленники, работные  люди  отошли  в  ведение  коммерц-  и берг-мануфактур-коллегий, Главного  магистрата, военными  занимались  военная и адмиралтейская  коллегии, церковнослужителями - Синод.

Состав  петровских  коллегий  при  жизни  Петра  изменялся. В 1721  году  была  образована  Духовная  коллегия – Синод, которая  была  выведена  из  подчинения  Сената. В 1722  году  из  состава  Берг-Мануфактур-коллегии  была  выведена  Мануфактур-коллегия,  для  управления  Украины  была  учреждена  Малороссийская  коллегия  в  Глухове, для  лучшего  ведения  дел   Вотчинную  контору  Юстиц-коллегии  сделали  отдельной Вотчинной  коллегией. Ревизион- и Штатс-коллегии  были  лишены  статуса центральных учреждений  и стали конторами Сената. Всего в 1721  году  было  11  коллегий, а в 1723 – 10  коллегий.        

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Внутренняя организация и функционирование коллегий

В  1719  году  были  составлены  и   утверждены  Петром  регламенты  и  штаты  большинства  коллегий. В 1720  году  вышел Генеральный регламент, содержащий  общие правила коллежского устройства.

     Каждая  коллегия  состояла  из  присутствия   и  канцелярии  и  имела   ещё  в  Москве  общую   контору. Присутствие  коллегии  составляли  президент, вице-президент, 4-5  советников, 4-5  асессоров. Президент   коллегии  назначался  самим   государем, а  вице-президента  назначал  сенат  с  согласия  государя.  Остальные  члены   коллегии  назначались  сенатом.  Президент  был  главным   лицом  в  коллегии  и   наблюдал  за  быстротой  делопроизводства, в  особенности  за  исполнение  приказов  государя  и  сената. Во  время  заседания  перед   президентом  всегда  находились  две  книги: в  одну  заносились  указы  исполненные, в  другой, всегда  находившейся  на  столе   присутствия  отмечались  указы   ещё  не  выполненные.

     Являясь   первым  лицом  в  коллегии, президент, однако, не  мог   решать  вопросы  самостоятельно: “для  того  коллегiи  и устроены, дабы  каждая  съ  совету  и приговору всехъ дела  своей коллегiи  делала”⁷- писал Пётр  в Генеральном регламенте. Вице-президент был помощником  президента, а другие  члены коллегии  ведали  каждый  за  порученной  ему частью  делопроизводства. Советники и   асессоры  составляли  основную  массу чиновников. Между ними  распределялись  обязанности внутри  самой коллегии.

     Присутствие   коллегий  собиралось  в  специально  назначенной  для  этого   комнате, убранной  коврами   и  хорошей  мебелью. Посреди   комнаты  стоял  стол, покрытый  алым  сукном  и  украшенный  зеркалом. Вокруг  стола  размещались   члены  коллегии  по  старшинству   своих  рангов. В  той   же  комнате  за  особым  столом  сидели  секретарь  и  нотариус. Никому  из  посторонних  не  разрешалось  во  время  заседаний  заходить  в  комнату  без  доклада. Просителю  нужно  было  излагать  свою  просьбу  стоя, стул  подавался  людям  высокого  ранга. Присутствие  коллегий  собиралось  каждый  день, кроме  праздников  и  воскресных  дней. заседания  начинались  летом  в  6  часов  утра, зимой  в  8 часов  утра  и  продолжались  около  5-6  часов. Когда  какой-либо  вопрос  касался  нескольких  коллегий, то  назначалось  соединённое  присутствие  заинтересованных  коллегий.

     Во  главе   канцелярии  каждой  коллегии  стоял  секретарь  или   обер-секретарь. Они  ведали  всеми  письменными  документами  коллегии, все  важные  бумаги  они  составляли  сами, менее  важные  документы  поручались  другим  членам  канцелярии. Секретарь  должен    был  лично  принимать  все  подаваемые  прошения. Кроме  секретаря  в  канцелярии  коллегии  находились  нотариус, актуариус, переводчик, регистратор, толмачи, копписты, канцелярист.

Также существовали  и  “нижние  чины” - курьеры, сторожа, вахмистры  и  солдаты. На  должности  нотариуса  лежало  ведение  протокола  по  всем  делам, решавшимся  в  коллегиях. Каждый  день  он  делал  на  особом  листе  заметки  о  делах, которые  докладывались  в  присутствии, и  о  решениях  принятых  присутствием. Каждый  месяц  эти  листы  переписывались  набело  и  переплетались  в  особый  переплёт. Нотариус  вёл  также  список  нерешённых  дел, а  секретарь  отмечал  в  списке  у  какого  служащего  какое  дело  было  на  рассмотрении. Этот  список  лежал на  столе во  время присутствия  перед  президентом, чтобы  тот  знал  сколько в   его ведомстве нерешённых  дел. Актуариус вёл список  всех  пришедших   за  день  дел, и отвечал за  заготовку писчей  гербовой  бумаги (которая была  введена в обращение в 1699 году), чернил, свечей, дров, сергуча  для печатей и другого расходного  материала. Переводчик  занимался переводом на  русский язык  иностранных бумаг, поступавших в коллегию. Регистратор заносил все поступающие бумаги  в специальные журналы, причём  документы, поступавшие от  вышестоящих инстанций, регистрировались  в отдельном  журнале, отдельный  журнал  регистрации  вёлся  на  исходящие  из  коллегии  документы. Всего  в  коллегии  велось  4  журнала  регистрации: A  и  B - для  регистрации  документов вышестоящих  органов, C  и  D - для   всех  остальных  документов. Секретари, нотариусы, актуариусы, регистраторы, а  также  переводчики  и  фискалы  были  как  бы  аристократией  канцелярии, резко  выделенной  из  общей  массы  своей  ролью  в  работе   коллегий, жалованьем, положением. Писцы занимались  переписыванием  бумаг. В  коллегиях  писцы  разделялись  на  три  вида:  канцеляристы, подканцеляристы, копиисты. Канцеляристы  и  подканцеляристы  изготовляли  документы  по  формулярам  перед  их  отправкой, а  копиисты  переписывали  все  отправляемые  документы  набело. Надо  отметить, что  именно  канцеляристы, подканцеляристы  и  копиисты  составляли  большинство  служащих  в  новых  учреждениях. Рост  бюрократического  аппарата  шёл   главным  образом  за  их  счёт. Всего  накануне  реформы  центрального  управления  было  1169 служащих, причём  канцелярских – 79% или  924 человека. В 1723 году – к  моменту  завершения  реформы – количество  канцелярских  служащих  более  чем  удвоилось, достигнув  численности  1962  человека, что  из  общего  числа  служащих  того  времени (2100 человек) составляло 93,4 %.⁸ За  один  день  неявки  на  работу  у канцелярского служащего вычиталось  месячное  жалование, за  один  неотработанный час – недельное.

   При  каждой  коллегии  состояли  ещё  и   “око  государево” - прокурор, полностью   независимый  от  коллегии, и   фискал. Прокурор  был  подчинён  генерал-прокурору, и  главной   его  обязанностью  было  наблюдать   за  правильным  и  безволокитным  решением  дела  в коллегиях. В случае  замеченных  им  нарушений прокурор  докладывал  генерал-прокурору. Фискал  же  наблюдал  и действовал  тайно там, где прокурор  действовал  явно.

     Порядок   производства  дел  в  коллегии  был  такой:  все  пакеты, адресованные  на  имя  коллегии, сдавались  дежурному  чиновнику.  Он  расписывался  в  получении   их  и, не  распечатывая, представлял   в  присутствие. Коллежское  делопроизводство  отличается  от  приказного  обилием  видов   государственных  документов. Законодательные   и  распорядительные  акты  государственной  власти  оформлялись   повелениями, указами, регламентами, инструкциями, наказами, протоколами.  Появилось  много  форм  переписки:  письма, доношения, известия, требования, ведомости. Для некоторых документов, таких, как дипломы и патенты, были  созданы генеральные формуляры - образцы, по  которым они должны  были  оформляться. Все указы и приказы государя  распечатывал  президент, остальные бумаги - старший после него  член  коллегии; секретарь в это время отмечал на  бумаге  номер и время поступления документа, передавая затем её  актуариусу, чтобы тот занёс её  в журнал. В то  же  время секретарь назначал  стол  где бумагу  должны  разобрать и сделать всё, что она требовала - это называлось  “производить  бумагу”. После того, как дело  было  разобрано в канцелярии, секретарь докладывал  его присутствию, читал его целиком или сокращённо  вместе  с канцелярскими данными о нём. При прочтении дела члены коллегии, начиная с самого  младшего, подавали  голоса  за  то  или иное  его решение, и большинством  голосов дело  решалось. Если  же  голоса  разделялись поровну, то  перевес брала та  сторона, на  которой был президент. Принятое  таким образом решение нотариус  кратко  заносил в протокол, отмечая месяц и число заседания присутствия  и  проставляя  имена  присутствовавших  членов  коллегии. Несогласный  с  общим  постановлением  мог  потребовать, чтобы  его  мнение  занесли  в  протокол  отдельно. После  заседания  протокол  подписывался  всеми  членами  коллегии. В  канцелярии  составляли  документ, где  прописывалось  решение  дела, и  потом  отсылали  его  по  принадлежности. Те  дела, которые  коллегия  не  бралась  решать  сама, должны  были  со  мнением коллегии  подаваться  в сенат.

В  период  коллегий  были  заложены  основы  организации  учёта  и  хранения  документов. Все  решения  дела  по  истечении  времени  его  рассмотрения  сдавались  в  архив: денежные  дела - в финансовый, а  все  остальные  в  общий. Все коллегии  считались подчинёнными  сенату, и получали  от  него  указы. Коллегии  в свою  очередь тоже  могли издавать  указы, а   получали  рапорты и доношения.

Все  коллегии  были  равны  между  собой, и  имели  право  суда  над  своими  чиновниками. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Коллегия – элемент  формирования государственного механизма

При Петре I также изменениям подвергся и государственный механизм и не маловажное значение оказали здесь и коллегии.

В России государство к  этому времени начинает играть необычайно большую роль во всех сферах жизни, а в идеологии складывается буквально  культ абсолютистского государства, в то же время прежний государственный  аппарат, содержавший в себе много  архаических черт, не справлялся со стоявшими перед ним задачами, государственная машина давала сбои.

22 февраля 1711 г. Петр I учредил  Правительствующий Сенат, заменивший  Боярскую Думу.⁹ Сенат, состоявший из 9 членов, был высшим правительственным учреждением в стране, но вся законодательная власть принадлежала царю. Этот орган власти разрастался, и к концу царствования

Петр перешел к иным формам контроля над этим органом. Вместо дежурных штаб-офицеров гвардии он назначил при Сенате высшего чиновника - генерал-прокурора.

 С 1714 г. возник еще  особый институт фискалов, которые  должны были бороться со злоупотреблениями  чиновников. Фискалы подчинялись  только особому лицу, находившемуся  при Сенате - генерал-обер-фискалу.

Для контроля за самим Сенатом в 1715 г. был назначен специальный генерал-ревизор. Естественно, что на все эти посты Петр I назначал своих любимцев. Так, генерал-прокурором стал П.И. Ягужинский, генерал-обер-фискалом Нестеров. Далеко не всегда они оправдывали доверие Петра. Сама формирующаяся бюрократическая система толкала их на путь воровства и взяточничества. Того же Нестерова, который был призван пресекать подобные дела в государстве, самого казнили за взяточничество.

В 1718 г. были ликвидированы  старые приказы и взамен их введены  коллегии. Было учреждено всего 11 коллегий:

1)Коллегия "чужестранных дел";

2)Коллегия военных дел;

3)Адмиралтейств-коллегия (по военно-морским делам);