Конституційний процес в Україні

1. Цілі загально-громадські:  а) права людини і громадянина - як необхідна умова особистої гідності і розвитку; б) самоврядування - як основа для руху до соціальної справедливості; 2) Ціль вузьконаціональна - політична свобода як засіб для повернення української нації до сім'ї націй культурних.

Спадкоємцем політико-правових концепцій кирило-мефодіївців та Драгоманова став Михайло Грушевський.  У 1905 році він активно включився у обговорення конституційного питання в Росії. В травні 1905 року він виклав проект майбутнього конституційного ладу в Російській імперії у статті “Конституційне питання і українство в Росії”,  опублікованій в журналі “Літературно-науковий вісник”.

У статті аналізується тогочасне становище  Росії,  місце українського руху в контексті загальноросійського,  спростовуються погляди російських лібералів.  Тут присутній новий  конституційний проект.  У статті терміни “демократія” та “федералізм” з огляду на цензуру відсутні,  їх замінено словами “прогресивний”, “репрезентативний”, “раціональний”, які повністю передають сутність концепції перетворень.  Грушевський багато уваги приділив критиці принципу Струве щодо прямих виборів всеросійського парламенту як єдиної структури представницької влади.  Натомість він розробив механізм національно-територіальної децентралізації Російської імперії.  Для цього необхідно було перенести прямі вибори до обласних (національних) сеймів, депутати яких згодом мали формувати парламент.  Не менш важливим є пункт про права автономних областей.  Кожною з них управляє обраний сейм. Більша національна територія має більші повноваження сейму.  Отже,  конституційний проект Михайла Грушевського 1905 року грунтується на двох основних принципах: репрезентаційний уряд та національно-територіальна децентралізація. Однак ці конструктивні пропозиції Грушевського стосовно конституційно-еволюційних змін були практично нездійсненні за умов Російської імперії.

Незважаючи на схвальну оцінку статті “Конституційне питання і українство в Росії” діячами українського суспільно-політичного руху, певна частина радикалів критикувала цей проект.  Так,  у “Літературно-науковому віснику” з'явилася публікація “Не кидайте бісеру”,  приписувана Миколі Міхновському,  в якій стверджується,  що порятунку слід шукати не в “генералів і полковників українства”, а в “самому народі,  в його молодому поколінні. . . “. У цьому ж році націонал-радикальне крило українського руху запропонувало свій варіант конституційного проекту. Основний закон “Самостійної України” Спілки народу українського був видрукуваний у першому номері часопису Української народної партії “Самостійна Україна” у вересні 1905 року.  В газеті зазначалося,  що проект основного закону підготовлено групою членів УНП.  Враховуючи те,  що всі програмні документи партії готувалися за активної участі лідера УНП та редактора “Самостійної України” Миколи Міхновського,  можемо припустити його безпосередню причетність і до цього конституційного проекту. Цей основний закон створений під значним впливом ідей М. Драгоманова. Однак авторів документу не вдовольняв принцип локального самоврядування в межах Російської децентралізованої демократичної держави.  В Конституції взагалі не згадується Росія, а в основу покладено принцип повної самостійності України,  яка обіймає 9 земель: Чорноморська,  Слобідська,  Лівобережна,  Північна,  Полісся,  Правобережна,  Горова і Піднаморська.  Пропонувалося створення президентської республіки,  де законодавчу владу обіймає рада представників та сенат.  Ідея двох палат (“хат”) парламенту враховує національно-економічні відмінності земель (сенат складається з депутатів,  обраних від кожної емлі,  а рада представників - з депутатів від різних виборчих округів). Виконавчу владу обіймає президент Всеукраїнської спілки,  що обирається всім народом через плебісцит на 6 років.  Судова влада належить судам і суддям.

Є в конституційному проекті  і стаття про націоналізацію землі,  проте від більшовицької соціалізації вона відрізняється принципом відчуження за викуп та розподілом землі за національною ознакою (чужинці не мали права приватної власності на землю).

ІІІ. Конституційний процес в Україні періоду національно-визвольних змагань.

Отже,  на початку ХХ ст. в Україні конституційно окреслилися два напрямки політико-правової та конституційної думки: народницько-федеративний і консервативно-державницький.  Перший пов'язаний,  насамперед,  з Грушевським і був вельми популярний в Україні,  другий - із Міхновським і проходив стадію становлення. Становлення української держави було зумовлено попередніми етапами національного відродження та політичними процесами,  що відбувалися в Російській імперії.  З часу створення Центральної Ради (17 березня 1917 р) почався процес розбудови інститутів державності.  Першим актом законодавчого характеру був І Універсал,  який проголосив необхідність власних законів і самостійного порядкування на своїх землях.  Після дискусії між Тимчасовим Урядом та Центральною Радою був прийнятий ІІ Універсал,  де зазначалося,  що Україна визнає Всеросійські Установчі Збори,  які мають схвалити її автономію. Правову основу порозуміння Центральної Ради та Тимчасового Уряду було оформлено в Статуті Вищого Управління України,  який підготувала Мала Рада 29 липня 1917 року. Однак Тимчасовий уряд не затвердив цей Статут і видав “Тимчасову інструкцію для Генерального секретаріату”,  що суттєво обмежувала права української автономії.  Згідно з ним Генеральний Секретаріат проголошувався органом Тимчасового уряду і Центральна рада позбавлялася законодавчих прав,  українська територія зменшувалася до 5 губерній.  Але попри все “Тимчасова інструкція” стала конституційним законом,  що репрезентував діяльність вищих органів влади в Україні.

Фактичний відрив від Росії законодавчо  зафіксував ІІІ Універсал,  оголошений 20 листопада 1917 року,  що став першим актом конституційного характеру Української держави.  Ним передбачалася широка програма політичних та соціально-економічних перетворень.  Були проголошені демократичні принципи - свобода слова,  друку,  віросповідання,  зборів,  недоторканість особи,  скасування смертної кари.  Передбачалося скасування приватної власності на землю,  яка ставала власністю всього народу та надавалася без викупу,  впроваджувався 8-годинний робочий день, право робітничого контролю в промисловості. Після проголошення ІІІ Універсалу Михайло Грушевський приступив до вироблення справжньої Української Конституції,  основи якої були опубліковані 20 листопада 1917 року в газеті “Народна воля”. 5 головних частин проекту: 1)загальнодемократична,  де встановлюється державний характер України,  її територія та основні права громадян Української Республіки; 2)визначення відносин з федеративною Російською Республікою,  до складу якої входить Україна; 3)компетенція вищої законодавчої влади обіймається Всенародними зборами та їх президією; 4)визначення виконавчої влади - Кабінету Міністрів; 5)визначення організації судової влади - Генерального Суду.  Голова,  обраний Всенародними Зборами,  є головою Української Республіки,  тобто заступає місце президента.  Він же представляє Україну у відносинах з іншими державами і виконує інші функції,  пов'язані з представництвом Республіки.

Подальший перебіг подій,  зокрема  загроза більшовицької окупації та необхідність незалежницького статуту на мирових переговорах у Бресті,  зумовив прийняття 4 Універсалу.  Саме він 22 січня 1918 року проголосив самостійність та незалежність України,  став законодавчою основою нової держави.  Прийняття Конституції було відкладено.  В Універсалі йшлося про самостійність України,  зазначалося,  що проблему федеративного зв'язку з колишньою Російською державою остаточно вирішать Всеукраїнські Установчі збори.  Виконавчим органом названо в документі Раду Народних Міністрів,  що замінила Генеральний Секретаріат.  Її головною метою стало укладення миру з центральними державами.  4 Універсал визнав за необхідне якнайшвидше прийняття Конституції. Вибори до Установчих Зборів,  відкриття яких було призначене на 9 січня 1918 року,  через воєнні події були відкладені і проведені вже у квітні й не по всій Україні.  За цей час парламентська комісія Центральної Ради підготувала новий проект Конституції,  який враховував реалії самостійного статусу України.  На засіданні Малої Ради 27 квітня 1918 від фракції соціалістів-революціонерів Аркадій Степаненко запропонував доручити комісії Центральної Ради,  яка виробляла для Установчих зборів  проект Конституції України,  негайно внести його на найближчому засіданні на розгляд і затвердження Малої Ради.  Засідання було призначено на 29 квітня.

На останньому засіданні Центральної  Ради 29 квітня 1918 року було заслухано  і ухвалено проект Конституції,  або “Статуту про державний устрій,  права і вольності УНР”,  проте вона так і не набула чинності. Готувалася Конституція на зразок демократичних конституцій Європи та США.  Один з головних принципів - поділ влади.  Законодавчу владу здійснюють Всенародні Збори,  які обираються шляхом всенародного голосування.  Вони розглядають і затверджують закони,  міжнародні договори,  оголошують війну,  контролюють Раду Міністрів.  Рада Міністрів обіймає виконавчу владу.  Вищою судовою інституцією є Генеральний Суд,  обраний Всенародними Зборами: він виконує касаційні функції для всіх судів,  судить членів Всенародних Зборів і міністрів.

Основний Закон визнавав за громадянами  всі конституційні свободи,  а  національним меншинам забезпечував право  національно-персональної автономії. Для російської,  єврейської та польської  націй право на національно-персональну  автономію гарантувалося прямою дією цього закону,  націям же білоруській,  чеській, молдавскій, німецький, татарській, грецькій та болгарській можна було скористатися цим правом, якщо подати до Генерального Суду заяву не менш як від 10 тисяч громадян УНР, що заявили про приналежність до даної нації.  Найвищим законодавчим органом Національного Союзу є Національні Установчі Збори,  що обираються на основі рівного, прямого і таємного голосування,  враховуючи принцип пропорційного представництва. Найвищим виконавчим органом Союзу є Національна Рада,  яка обирається Національними Зборами. Однак усі постанови, що стосуються компетенції Національного Союзу, мають розглядатися і затверджуватися Всенародними Зборами УНР. Для остаточного розв'язання проблеми національно-державного будівництва готувався проект нового поділу України. Грушевський запропонував поділ на 30 земель,  з яких 3 міста - Київ, Харків та Одесу - вилучали в окремі округи з приміськими територіями. Ці землі мали б слугувати округами при виборах до Українських Всенародних Зборах,  до них могла б бути пристосована адміністративна та судова влада, а головна - в їх рамках розвивалося б громадське самоврядування.

З огляду на складність ситуації в  Україні, очевидно,  Конституція  не мала шансів на встановлення стабільної виконавчої та незалежної судової влади.  Незважаючи на декларативне проголошення незалежності суду та уряду,  вони підпорядковувалися всесильному парламенту.  Всенародні Збори мали право оголошувати вотум недовіри як урядові в цілому, так і окремим міністрам.  Політичні обстановка в Україні та пріоритетна роль політично-конфліктних партійних фракцій у парламенті, безсумнівно,  вели б до анархії та міжпартійної боротьби.  Юридичним нонсенсом була відсутність в Основному Законі відсутність посади Глави держави (президента) та Глави уряду (прем'єр-міністра).  На останньому засіданні Малої Ради Президентом України було обрано Михайла Грушевського,  проте про цю посаду та її функції в Конституції нічого не зазначалося. 

Тим часом паралельно в Києві  відбувався з'їзд хліборобів-землевласників,  6, 5 тисяч делегатів якого виступили  за відновлення приватної власності  та утворення гетьманату.  Делегати з'їзду одностайно обрали гетьманом  Павла Скоропадського,  що можна  назвати початком нового періоду  української державності - монархічного. Цього ж дня оприлюднені “Грамота до всього Українського Народу” та “Закони про тимчасовий державний устрій України”, які стали правовими основами діяльності гетьманату.  В “Грамоті” заявлено,  що Скоропадський оголошується Гетьманом всієї України, але тимчасово бере на себе всю повноту влади.  Центральну Раду та земальні комітети розпущено, проте всі чиновники мають продовжувати роботу. 

“Закони про тимчасовий державний устрій” визначалися чинними до скликання Сойму, до того ж часу влада належала виключно Гетьману України,  який оголошувався найвищим керівником усіх зносин Української Держави та верховним головнокомандувачем армії та флоту.  Провідною вірою в Україні визнавалася православна.  Встановлювався статус українського козацтва,  умови набуття кого мали бути визначені окремим законом. Приватна власність оголошувалася недоторканою,  і її відчуження було можливе лише за відповідну платню. Окремий розділ присвячено ролі закону в Українській державі, що було надзвичайно важливо для тогочасної неконтрольованої ситуації.  Генеральний Суд Української держави призначався для охорони і захисту в державі.

У період збройної боротьби з гетьманатом  Скоропадського та певний час після  її закінчення Директорія УНР була революційним органом з диктаторськими правами, обіймаючи законодавчу, виконавчу  та судову владу. Постала проблема конституювання третьої форми української державності. Таке завдання мусив розв'язати Трудовий Конгрес 22 січня 1919 року. Він ухвалив “Універсал Трудового Конгресу” та “Закон про форму української влади”, що не були розвинуті в конституційний акт, а також передав повноваження здійснювати верховну владу Директорії до наступної сесії. Принципового характеру набули рішення про створення тимчасової верховної влади Соборної України, виходячи з акту злуки УНР та ЗУНР.

Коли з 15 листопада 1919 року влада  перейшла фактично до Симона Петлюри,   Кам'янці-Подільському було зібрано  Всеукраїнську Національну Раду,  що поставила за мету усунути Директорію, яка сама практично перестала  існувати,  скликати Державний Сойм (передпарламент) і оголосити тимчасову конституцію УНР.  Після переговорів Головний Отаман військ УНР Симон Петлюра пообіцяв виробити і прийняти конституцію. Відповідно до постанови Ради Міністрів від 9 травня 1920 року у Кам*янці почала роботу спільна комісія, очолена міністром внутрішніх справ Михайлом Білинським. Результатом пленарних засідань стало прийняття з додатками проекту, підготовленого заступником Всеукраїнської Національної Ради Степаном Бараном. Проте після обрання в Києві нового уряду В'ячеслава Прокоповича робота ця припинилася, і за таких умов 1 червня 1920 року президія Всеукраїнської Національної Ради сама вручила уряду свій проект Основного Закону з вимогою якнайшвидшого вироблення Конституції Української держави.  Комісія одразу після створення вимушена була евакуюватися до Тарнова, новий міністр внутрішніх справ О. Саліковський ігнорував ідею вироблення конституції, і урядова комісія розробляла проект закону про верховне управління та про Державну Народну Раду. Після нового ультиматуму Всеукраїнської Національної Ради 30 серпня 1920 року Рада Міністрів окремою ухвалою утворила нову Урядову Комісію з вироблення нової Конституції Української держави, що складалася з 16 чоловік з міністром закордонних справ Андрієм Ніковським на чолі. Комісія розглянула три проекти Конституції: Центральної Ради,  Всеукраїнської Національної Ради та Отто Айхельмана, після обговорення взяла за основу другий проект, який був значно розширений і перероблений. Проект Урядової Комісії, поданий Раді міністрів для розгляду, ухвалення та оголошення,  оголошував Українську державу самостійною та незалежною,  з демократично-республіканським, на основах парламентаризму, устроєм. Законодавча влада належала Державній Раді, до скликання її - Державному Сойму, виконавча влада - Голові держави та Раді Міністрів, судова - незалежним судам. У Конституцію було закладено етнографічний принцип визначення українських земель. Окремі розділи присвячено православній церкві.  Було також включено цілий ряд нових статей.  Однак цей документ залишився проектом і не був затверджений урядом УНР. Натомість 12 листопада 1920 року С. Петлюра затвердив “Закон про тимчасове верховне правління і порядок законодавства в УНР” та “Закон про Державну Народну Раду”.

Після окупації України радянськими  військами більшовики намагалися юридично підтвердити свою прихильність до державної  незалежності і почали обговорення  української конституції.  Відповідно до постанов ІІІ з'їзду КП(б)У, проект першої Конституції Української РСР був розроблений Центральним Виконавчим Комітетом та Радою Народних Комісарів України та схвалений ЦК Компартії України.  В основу проекту Конституції УРСР було покладено конституцію РРФСР.