Полномочия Президента РФ

Известно, что в 2000-2005 гг. шел  процесс восстановления понятий "государственное  управление", "государственная  власть", "подчинение", "административные акты" и др. В государственном  аппарате укреплялись связи как  по "вертикали", так и по "горизонтали", единство в их организации и деятельности достигается на основе иерархически выстроенных и закрепленных в правовой форме структур, определяющих цели и место каждого структурного звена в общей системе государственной власти.

Основной недостаток этих определений состоит в том, что  они даются в отрыве от общефилософских  понятий "система" и "структура". Эффективность мер по рационализации системы и структуры федеральных  органов исполнительной власти во многом зависит от уяснения сущности понятий - "система" и "структура", объективных  причинных связей и закономерностей, определяющих их развитие, учета этих закономерностей в практической деятельности. Без этого трудно найти  рациональный баланс и правильное соотношение  между системой в целом и ее структурными звеньями, отраслевыми, функциональными  и территориальными органами управления.

Развитие системы и  ее структуры, их реорганизация происходит на основе принципов, объединяющих их в единое целое в процессе достижения общих целей. Изменение этих целей  влечет за собой специализацию, разделение, дифференциацию, слияние целей и, соответственно, изменение структуры  системы. Посредством правовых норм развитие системы и структуры  органов власти происходит в направлениях, обеспечивающих устойчивость системы  и структуры, нейтрализацию их от случайных факторов⁸.

"Система" и "структура"  органа власти не существуют  раздельно друг от друга. Система  органа всегда имеет внутреннее  устройство, построение; структура  не существует вне системы.  Поэтому при дальнейшем изложении  под структурой системы будет  пониматься внутренняя структура  органа, системы органов, системы  власти.

В Конституции Российской Федерации используются такие понятия, как единство системы государственной  власти (ч.3 ст.5); система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти (п. "г" ст.71); система органов государственной власти и местного самоуправления (п. "н" ст.72); единая система исполнительной власти в Российской Федерации (п.2 ст.77). Одновременно дважды используется понятие "структура" - "структура федеральных органов исполнительной власти" (ч.1 ст.112); "структура органов местного самоуправления" (ч.1 ст.131).

В Конституции понятие "система  органов исполнительной власти" отграничивается от понятия "орган  исполнительной власти". В последнем  случае выделяется главное: с помощью  организационного механизма, каковым  является орган, государство реализует  свои функции. Понятие "система органов  исполнительной власти", закрепляя  основные свойства органов, отражает, прежде всего, способ связи между  органами, иерархичность их построения. Сами органы в данном случае отступают  на второй план, образуя структурные  звенья в составе единой системы⁹.

Согласно Конституции  РФ система органов исполнительной власти имеет иерархическое строение, соответствует государственному устройству и определяет порядок взаимоотношений  между различными уровнями исполнительной власти. При этом каждый уровень  власти по вертикали имеет свой круг полномочий и свою зону ответственности, а наличие между ними отношений  иерархии обеспечивает направленность их деятельности на решение однотипных задач.

Понятие "структура органов" толкуется при этом (вплоть до Верховного Суда Российской Федерации) не как внутренняя структура органа, а как перечень самих органов. Возникает путаница, которую только не сведущие в праве люди могут называть "пустяшной".

Вытекает и второй, не менее  важный вывод: все перечисленные  системы власти (государственной  и исполнительной) и органов (государственной  власти, федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти) имеют как общие черты и  свойства "системы", так и - а  это главное - свои особенности. И  они, эти особенности, определяют иерархичность, соподчиненность, согласованное взаимодействие перечисленных систем и органов. Но всегда ли в процессе реализации Конституции Российской Федерации  соблюдается соотношение, место  каждой системы и органа в общей  их системе? И всегда ли фактическое  выстраивание такой иерархической  зависимости соответствует конституционным  положениям?

Так, в основе системы федеральных  органов исполнительной власти лежит  принцип народовластия. "Народ  осуществляет свою власть, - говорится  в ч.2 ст.3 Конституции, - непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". Данный принцип определяет единство системы государственной власти, которое лежит, в свою очередь, в основе федеративного устройства Российской Федерации (ч.3 ст.5 Конституции РФ).

Все признаки государства  действуют в своей совокупности, их взаимодействие достигается в  рамках и на основе единой политической организации, каковой является любое  государство. Политическая организация  не может, в свою очередь, функционировать  и развиваться без субординации и соподчинения составных частей центру, ядру организации, что предопределяет иерархичность в ее построении, в  распределении власти по условиям организации¹⁰.

Что же касается таких даваемых в Конституции характеристик, как  демократическое федеративное правовое государство, то они призваны содействовать  эффективному использованию политического  и организационного потенциала Российского  государства. И от правильного применения принципов демократии, федерализма, правового государства также  зависит эффективность государства, сила или слабость государственной  власти.

В отечественной юридической  литературе делаются попытки подорвать  принцип иерархии во взаимоотношениях между собой органов государственной  власти. И делается это со ссылкой  на принцип разделения властей. Этот принцип понимается как составная  часть политического плюрализма¹¹. Соответственно государственная власть выступает как совокупность различных властных функций, осуществляемых независимо друг от друга разными государственными органами. Сосредоточение этих функций в деятельности одного органа, по мнению некоторых юристов, ведет к политическому монизму, создает якобы благоприятную среду для установления в стране диктаторского режима. Вертикаль власти, существующая в отношениях между собой федеральных органов государственной власти, следует заменить поэтому выполнением "взаимных функций"¹². В другом источнике утверждается, что принцип разделения властей "построен не по иерархическому, а по функциональному принципу, и именно функциональный принцип позволяет говорить о единстве и целостности государственной власти"¹³. В этой связи подчеркнем, что государственный аппарат складывается не из функций, а из неразрывно связанных, взаимодополняющих частей: аппарата власти, аппарата управления и аппарата принуждения.

Государственная власть как  целое представлена в ст.10 Конституции  как система органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Президент Российской Федерации  согласно ст.80 Конституции обеспечивает лишь согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной  власти и не имеет полномочий по установлению и реорганизации этой системы, тем более что речь в  этой статье не идет о федеральных  органах исполнительной власти. Эти  вопросы отнесены к ведению Российской Федерации и в соответствии с  ч.1 ст.76 должны регулироваться в форме законов.

На развитие системы и  структуры федеральных органов  исполнительной власти влияет множество  политических, правовых, экономических, социальных и других факторов. Системный  их анализ выходит за рамки юридической  науки. Единственное, что она может, - оценивать это развитие с точки  зрения соответствия конституционным  основам, принципам и нормам. Предполагается при этом, что Конституция РФ правильно  отражает, закрепляет и определяет объективные процессы укрепления государства, повышения его эффективности. И  вопрос только в том, чтобы на основании  и во исполнение Конституции претворять в практику ее принципы и нормы¹⁴.

Но возможен и другой вариант: Конституция РФ в той части, в  которой закрепляет системы органов  исполнительной власти, имеет низкий потенциал и не оказывает решающего  регулирующего воздействия на формирование рациональной системы органов власти и управления. Развитие этой системы  идет по своим объективным закономерностям, а конституционные нормы превращаются в фиктивные. В таком случае практика выступает критерием истины, и требуется пересмотр конституционных положений.

За последнее десятилетие  система федеральных органов  исполнительной власти неоднократно подвергалась изменениям. Менялся их перечень, виды органов, их система и структура. Основную роль при этом играли указы  Президента Российской Федерации. Новая  система федеральных органов  исполнительной власти строилась на принципе не государственного управления экономикой, а на принципе создания условий и предпосылок ее роста.

Структура федеральных органов  исполнительной власти во всех нормативных  актах включает Правительство РФ, а также сгруппированный по видам  перечень (в алфавитном порядке) федеральных  министерств, государственных комитетов, федеральных служб и др. (отдельные  виды органов могут при этом ликвидироваться  или создаваться). Виды органов представляют некую совокупность взаимодействующих  между собой органов, как в  рамках каждого вида, так и между  ними, не могут выступать в качестве структуры целого (системы) ¹⁵.

Внутри этих групп (министерства, федеральные службы, федеральные  агентства) дальнейшая классификация  происходит по чисто формальным признакам - по алфавиту. Но такая классификация  не отражает содержания реального взаимодействия между органами и не может служить  основой для разработки общих  для них организационно-правовых основ, нахождения реального места  и значения каждого органа в соответствующей  системе органов.

Попытки построить рациональную систему федеральных органов  исполнительной власти путем закрепления  их видов, предпринимавшиеся указами  Президента, принятыми в 90-е годы, не обеспечивали стабильности, устойчивости взаимосвязей в рамках всей системы  государственной власти. Неотрегулированность законодательной основы формирования и функционирования приводила к тому, что эти связи постоянно менялись, нарушалось взаимодействие между различными органами¹⁶. Торопливое желание построить "эффективную" систему государственной власти оборачивалось бессистемностью и запутанностью во взаимосвязях как внутри этой системы, так и вовне - во взаимодействии с "объектами" управления.

Между тем создание эффективно действующей системы федеральных  органов исполнительной власти невозможно без активной и заинтересованной позиции высшего законодательного органа государственной власти. С  целью повышения ответственности  законодателя за формирование такой  системы следует, на наш взгляд, вернуться  к обсуждению и принятию давно  уже разработанного проекта Федерального закона о федеральных органах  исполнительной власти. В этом Законе необходимо конкретизировать полномочия Президента, Государственной Думы и  Правительства по установлению системы  и структуры федеральных органов  исполнительной власти. Принятие такого Закона не только существенно повысит  регулятивный потенциал парламента, но и создаст устойчивую правовую основу для формирования эффективной  системы федеральных органов  исполнительной власти.

Глава II. Современное  состояние федеральных органов  исполнительной власти

§ 1. Президент  Российской Федерации как основной институт государства

Президент Российской Федерации - высшая государственная должность Российской Федерации. Президент России является главой государства, не относящимся, по мнению ряда исследователей, ни к одной из ветвей власти; гарантом конституции России, прав и свобод человека и гражданина в России; Верховным Главнокомандующим Вооружёнными Силами Российской Федерации.

Президент Российской Федерации  избирается гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Кандидатом на должность президента может быть гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность президента Российской Федерации более двух сроков подряд. Точный порядок выборов президента Российской Федерации определяется федеральным законом от 10 января 2003 года № 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"¹⁷.

Особое значение тема исследования приобретает в связи с проводимой с 2000 года в стране реформой органов  государственной власти, в ходе которой  был изменен порядок формирования Совета Федерации, образованы федеральные округа, учреждены должности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, радикально обновлены Федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Проводимая в настоящее время административная реформа выводит на первый план необходимость реформирования федеральных органов исполнительной власти.

Очевидно, что эффективность  исполнительной власти определяется личными  качествами лиц, облеченных исполнительными  полномочиями. Дело в самой системе  работы и законодательных, и исполнительных органов. Сейчас она устроена так, что  тормозит, а во многих случаях - просто останавливает преобразования"¹⁸.

Исполнительная власть в  России разделена между двумя  высшими органами государственной  власти - Президентом РФ и Правительством Российской Федерации. Таким образом, необходимые с точки зрения теории разделения властей принципы единства и независимости исполнительной власти в России не соблюдаются.

Так как Конституция Российской Федерации предусматривает де-юре  влияние Государственной Думы на формирование Правительства Российской Федерации и наличие института  парламентской ответственности  Правительства РФ, фактическая роль Президента Российской Федерации в  осуществлении исполнительной власти предопределяется взаимодействием  Государственной Думы, Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации¹⁹.