Реформы Екатерины II в области местного самоуправления

Попытки отделить суд от администрации (на губернском уровне) делались еще в работе уложенной  комиссии (1769 г.), на одном из заседаний  было заявлено: "Лучше будет отделить совсем суд и расправу от государственных  дел".

Предполагалось  создать четырехзвенную систему  судов: уездные судные приказы -- провинциальные судные приказы -- губернские, апелляционные надворные суды или расправные палаты -- Сенат (апелляционная инстанция).

В городах  предполагалось сохранить уездные  и губернские суды магистратов. Планировалось  также создание сословных судов  для крестьян и земских мировых  судов для дворян.

Депутаты  предлагали сделать судебное разбирательство  гласным и открытым, однако выступили  за создание определенно сословных  судов. Это стремление сохранить  сословную систему и принципы судопроизводства, в конечном счете, препятствовало отделению судебной функции от административной: защитить особый статус и привилегии дворянского  сословия можно, было только путем усиления административного вмешательства. Тем не менее, многие предложения сделанные в ходе работы уложенной комиссии, вошли в практику и послужили основанием для реформистских преобразований 1775 г. (в территориальном делении, судебной реформе) и 1784--1786 гг. (реформа коллегий).

Еще в 1769 г. был  подготовлен законопроект « О  судебных местах», в котором регламентировались начала судебного права "просвещенного  абсолютизма".

Предполагалось  установить несколько видов судов: духовный (по делам веры, закона и  внутрицерковным делам); уголовный, гражданский, полицейский (по делам о благочинии); торговый, (по купеческим и маклерским делам); военный, придворный (по уголовным делам придворных чинов); специальный (по таможенным делам).

Уголовные, гражданские  и полицейские суды предполагалось создать по территориальному принципу -- земские и городские. В городах, кроме того, должны были создаваться цеховые суды.

Все суды входили  в единую систему по трехзвенной  соподчиненности: уезд -- провинция -- губерния.

Судебные  органы должны были получить право  оценивать указы центрального управления с точки зрения государственного интереса. Земские и городские  суды предполагалось сделать выборными, а судебное разбирательство гласным.

Все выработанные комиссией предложения имели  большое значение для судебной реформы 1775 г.

В процессе этой реформы была сформулирована и упроченная судебная система.

1. Для дворян  в каждом уезде создавался  уездный суд, члены которого (уездный  судья и два заседателя) избирались  дворянством на три года.

Апелляционной инстанцией для уездных судов  стал, верхний земский суд состоявший из двух департаментов: по уголовным и гражданским делам. Верхний земский суд создавался один на губернию. Ему принадлежало право ревизии и контроля за деятельностью уездных судов.

Верхний земский  суд состоял из назначенных императором, председателя и вице-председателя и  избранных на три года дворянством  десяти заседателей.

2. Для горожан  низшей судебной инстанцией стали  городские магистраты, члены которых  избирались на три года.

Апелляционной инстанцией для городских магистратов  были губернские магистраты, состоявшие из двух председателей и заседателей, избираемых из состава горожан (губернского  города).

3. Государственные  крестьяне судились в уездной  нижней расправе, в которой уголовные  и гражданские дела рассматривали  назначаемые властями чиновники.

Апелляционной инстанцией для нижней расправы стала  верхняя расправа, дела в которую  вносились под денежный залог  в течение недельного срока.

4. В губерниях  учреждались совестные суды, состоявшие  из сословных представителей (председателя  и двух заседателей): дворян -- по дворянским делам, горожан -- по делам горожан, крестьян -- по крестьянским делам.

Суд носил  характер примирительного суда, рассматривал гражданские иски, а также характер специального суда -- по делам о преступлениях малолетних, умалишенных и делам о колдовстве.

5. Апелляционный и ревизионной инстанцией в губернии стали судебные палаты (по гражданским и уголовным делам).

В компетенцию  палат входил пересмотр дел, рассмотренных  в верхнем земском суде, губернском магистрате или верхней расправе.

К апелляционной  жалобе прилагался солидный денежный залог.

6. Сенат оставался  высшим судебным органом для  судов всей системы. См: Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону: Феникс, 1995.

Губернская  реформа 1775 года соответствовала требованиям  времени. Территориальное деление  просуществовало практически без  изменений до 1917 года, заметно укрепив  управление на местах.

Итоги проведенной реформы

Легко заметить, прежде всего, необычайную сложность  созданного Екатериной губернского  правительственного механизма. Мы видим  здесь, прежде всего сильное влияние, какое оказали на эти учреждения идеи, распространявшиеся тогдашней  политической литературой Запада, преимущественно  идея разделения властей. Без строгого разделения властей - законодательной, исполнительной (административной) и  судебной - тогдашний передовой публицист  не мыслил правильного государственного устройства. Екатерина заплатила  очень щедрую дань этой идее в своих  губернских учреждениях. Пересматривая  наказы дворянских депутатов в Комиссии 1767 г., легко заметить этот источник. Многие наказы выражали решительное  желание сословия - устроиться в  уездные сословные корпорации и  принять деятельное участие в  местном управлении и суде. Для  выбора депутатов в Комиссию дворянство собиралось по уездам и выбирало уездных  предводителей; теперь дворяне заявляли в Комиссии желание, чтобы оставлено  было за сословием право выбирать этих уездных предводителей, собираться в известные сроки и контролировать ход местного управления. Некоторые  наказы даже требовали, чтобы уездные  управители - воеводы избирались местным  дворянством. Порядок этого участия  дворянства в управлении особенно точно  определен был в наказе боровских дворян: наказ требовал, чтобы уездное дворянство собиралось на съезд каждые два года и выбирало от всего уезда кандидата, который бы действовал с помощью выборного комиссара от каждого стана, или дистрикта. Уездный ландрат производит суд и расправу над людьми всех состояний; становой, или дистриктный, комиссар помогает ему, производя предварительное следствие. В губернских учреждениях 1775 г. заметно отразились высказанные в дворянских наказах желания; очевидно, мысль об уездных ландратах была осуществлена в лице уездного исправника; только мысль о дистриктном комиссаре, или становом приставе, была отсрочена и осуществлена потом уже, в царствование императора Николая I.

Итак, источником противоречия, заметного в строе  губернских учреждений, были желания, выраженные дворянством. Законодательница, руководясь западноевропейскими публицистами, столкнулась с дворянством, которым  руководили практические восточноевропейские  интересы. Разбирая личный состав созданных  Екатериной административных и судебных учреждений, легко заметить, что  это противоречие было внушено интересами одного сословия. Мысль о том, что  каждый должен судиться себе равным, высказанная  в "Наказе", не была последовательно проведена в губернских учреждениях.³ Как мы видели, эти учреждения состояли из трех пластов. Верхним из них были учреждения бессословные: губернское правление, палаты - казенная, уголовная и гражданская. Весь личный состав в этих учреждениях назначался от короны, без всякого участия местного общества. Второй пласт состоял из сословных губернских судов: верхнего земского суда, губернского магистрата и верхней расправы, также из всесословных учреждений - совестного суда и приказа общественного призрения. Личный состав учреждений этого второго пласта был смешанного характера: председатель назначался короной, но заседатели, называвшиеся советниками и асессорами, выбирались в каждом учреждении известным сословием, а в совестном суде и приказе общественного призрения - всеми тремя сословиями. Точно так же и третий, низший пласт, состоявший из уездных судебных инстанций с полицейским нижним земским судом, были учреждения коллегиальные, но личный состав в них весь был земского сословного происхождения: как председатель, так и заседатели выбирались сословиями. Только председатель нижней земской расправы, или расправный судья, ведавший дела вольных хлебопашцев, назначался из чиновных людей высшей местной властью. По-видимому, участие в местном управлении и суде было довольно равномерно распределено в низших и вторых инстанциях между всеми классами общества. Легко заметить, однако, некоторое преобладание, данное одному сословию - дворянству; нижний земский суд был полицейским учреждением для всего уезда, хотя в число его заседателей по делам, касавшимся вольных хлебопашцев, входили заседатели нижней расправы, но председатель нижнего земского суда - исправник - выбирался только дворянством. Притом нижние расправы были далеко не во всехуездах: открытие их предоставлялось усмотрению губернаторов, и они учреждались только в таких округах, где было достаточное количество людей подведомственных им состояний, т. е. вольных земледельцев; нижняя расправа учреждалась только в том округе, где находилось от 10 до 30 тыс. душ этих состояний.

Таким образом, полицейский порядок в уезде, поддержание безопасности и тишины и суд без различия состояний  сосредоточивались в учреждениях  дворянских. Была и другая форма, в  которой выразилось тоже преобладание одного класса, - в губернском управлении. Высшие губернские места не имели  сословного характера, но правительство  обыкновенно набирало личный состав этих учреждений из того же класса, представители  которого избирались в сословные  дворянские учреждения: губернатор, председатель и заседатели высших губернских административных и судебных учреждений, как и палат, обыкновенно принадлежали по происхождению  к дворянству. Таким образом, преобладающее  значение сословия в местном управлении выражалось в двух формах:

1) в выборе  личного состава сословных дворянских  учреждений,

2) в сословном  происхождении личного состава  общих бессословных учреждений. Благодаря этому преобладанию  дворянство стало руководящим  классом в местном, как и  центральном управлении. Дворянин  господствовал в местном управлении  как выборный представитель своего  сословия; он господствовал в  нем и как назначенный верховной  властью чиновник.

Становясь привилегированным  и обособленным сословием, дворянство не имело еще сословной организации, а с уничтожением обязательной службы могло потерять и служебную организацию.

Учреждения 1775 г., давая дворянству самоуправление, этим самым давали ему внутреннюю организацию. Для избрания должностных лиц дворяне должны были съезжаться всем уездом через каждые три года и выбирали себе уездного предводителя, капитана-исправника и заседателей в различные учреждения Дворянство каждого уезда становилось целым сплоченным обществом и через своих представителей управляло всеми делами уезда; и полиция, и администрация находились в руках дворянского учреждения (нижний земский суд). По своему сословному положению дворяне становились с 1775 г. не только землевладельцами уезда, но и его администраторами. В то же время в тех учреждениях 1775 г., состав которых был бюрократическим или наполовину, или совсем, громадное число чиновников принадлежало к дворянству; поэтому можно сказать, что не только уездное, но и губернское управление вообще сосредоточивалось в дворянских руках. Дворянство же из своих рядов давно уже поставляло, главных деятелей и в центральные учреждения. С упадком старой аристократии дворяне стали ближайшими помощниками верховной власти в деле управления и наполняли все высшие учреждения в качестве коронных чиновников.

Таким образом, с 1775 г. вся Россия от высших до низших ступеней управления (кроме разве  городовых магистратов) стала управляться  дворянством: вверху они действовали  в виде бюрократии, внизу - в качестве представителей дворянских самоуправляющихся  обществ. Такое значение для дворянства имели реформы 1775 г., они дали ему  сословную организацию и первенствующее административное значение в стране. В «Учреждениях для управления губерний», однако, и организация, данная дворянству, и ее влияние на местное управление рассматриваются как факты, созданные  в интересах государственного управления, а не сословий. Позднее Екатерина  те же факты, ею установленные, а равно  и прежние права и преимущества дворян изложила в особой Жалованной грамоте дворянству 1785 г. Здесь уже  начала сословного самоуправления рассматриваются  как сословные привилегии, наряду со всеми теми правами и льготами, какие дворяне имели раньше.

Жалованная  грамота 1785 г. явилась, таким образом, не новым, по существу, законом о  дворянстве, но систематическим изложением ранее существовавших прав и преимуществ дворян с некоторыми, впрочем, прибавлениями. Эти прибавления составляли дальнейшее развитие того, что уже существовало. Главной новостью было признание дворянства уже не одного уезда, но и целой губернии за отдельное общество с характером юридического лица. Грамотой 1785 г. завершен был тот процесс сложения и возвышения дворянского сословия, какой мы наблюдали на пространстве всего XVIII в. При Петре I дворянин определялся обязанностью бессрочной службы и правом личного землевладения, причем это право принадлежало ему не исключительно и не вполне. При императрице Анне дворянин облегчил свою государственную службу и увеличил землевладельческие права. При Елизавете он достиг первых сословных привилегий в сфере имущественных прав и положил начало сословной замкнутости; при Петре III снял с себя служебную повинность и получил некоторые исключительные личные права. Наконец, при Екатерине II дворянин стал членом губернской дворянской корпорации, привилегированной и державшей в своих руках местное самоуправление.

Грамота 1785 г. установила, что дворянин не может  иначе, как по суду, лишиться своего звания, передает его жене и детям; судится только равными себе, свободен от податей и телесных наказаний, владеет как неотъемлемой собственностью всем, что находится в его имении; свободен от государственной службы, но не может принимать участия  в выборах на дворянские должности, если не имеет "офицерского чина". Таковы главнейшие права всякого дворянина. Об участие дворянских обществ в местном управлении говорилось выше. Помимо этого участия дворянские общества имели все права юридических лиц и пользовались широким простором в устройстве своих общественных дел. К таким результатам дворянство пришло к концу XVIII в.; исключительные личные права, широкое право сословного самоуправления и сильное влияние на местное управление - вот результаты, к каким привела дворянское сословие политика императрицы

Губернские  и сословные учреждения вырабатывались под заметнымвлиянием:

1) политических  идей, заимствованных Екатериной  из западноевропейской политической  литературы, и

2) из местных  нужд и влияний.

Но влияние  этих идей на устройство местного управления в России было почти исключительно  формальное; эти идеи отразились на технической выработке учреждений, на их формах, на постановке и на взаимных отношениях; они сказались в строгом  разделении ведомств, в определении  границ деятельности отдельных учреждений, но новые начала проведены непоследовательно  и не оказали заметного влияния  на духовную деятельность новых учреждений. Правда, были созданы два учреждения, в основании которых лежали задачи, незнакомые древнерусской администрации, - это были приказ общественного призрения, заведовавший исковыми и благотворительными учреждениями, и совестный суд, решавший дела по совести более, чем на основании формальных доказательств. В прежнем правительственном порядке не было особого ведомства ни центральных, ни местных учреждений народного просвещения и общественной благотворительности; теперь такими учреждениями явились губернские приказы общественного призрения. Точно так же в прежнем русском судопроизводстве, как и в судопроизводстве всех других стран тогдашней Европы, не было суда по совести; но любопытно, что именно эти два учреждения имели наименее заметную деятельность, оказали наименьшее влияние на ход дел. Приказ общественного призрения возник в то время, когда почти не было народных школ, ни дано средств заводить их городам. Совестный суд был поставлен в условия, которые парализовали его деятельность; так, по гражданским делам совестный суд со значением мирового решал такие дела, которые переносились в него по соглашению тяжущихся сторон. Если правый расположен был перенести дело в суд по совести, то неправая сторона противодействовала этому, и тогда совестный суд не мог не только рассматривать дело, но и принудить сопротивляющуюся сторону явиться в суд. Учреждение совестного суда было громко приветствовано в России. За все царствование Екатерины не насчитать и десятка дел, решенных во всех совестных судах надлежащим образом. Зато губернские учреждения Екатерины еще более усилили противоречия, внесенные в управление реформами Петра. Известно, что управление только тогда действует правильно, когда оно и в центре и в областях покоится на одинаковых началах. При Екатерине усилен был внесенный Петром сословный элемент в областном управлении; губернские учреждения открыли еще больше простора участию дворянства и городского населения в местной администрации. Но центральное управление, и при Екатерине сохранявшее прежний бюрократический характер, не имело и тех связей с обществом, какие существовали в XVII столетии. Таким образом, противоречие началам, на которых держалось управление в центре и в провинции, при Екатерине еще обострилось. С другой стороны, преобладанием дворянства еще более нарушилось равновесие прав и обязанностей различных классов общества. Прежнее дворянство пользовалось правительственным значением в местной администрации в меру своих государственных обязанностей; теперь оно получило еще большее значение в местном управлении, освободившись от самых тяжелых государственных повинностей. Во-вторых, губернские учреждения основаны были на начале, которое проводилось в «Наказе», на том начале, что человек каждого состояния должен судиться и управляться людьми одного с ним состояния. Но в практическом своем развитии это начало превратилось в решительное преобладание одного сословия, дворянства, в местном управлении. Наконец, важным недостатком созданного Екатериной административного и судебного порядка была его чрезвычайная сложность; так, благодаря строгому разделению ведомств и сложному устройству суда размножилось до чрезмерности чиновничество, выборное и коронное; там, где прежде дела велись десятью, пятнадцатью чиновниками, теперь их явилась целая сотня. Это увеличивало дороговизну администрации.