Реформы органов управления при Петре I

Царь, однако, был лишен  возможности неспособного боярина  заменить другим представителем дворянства, более одаренным и подготовленным.

По-иному происходило  комплектование Сената. Сенатор не чин, а должность. Назначение в Сенат, как и освобождение от присутствия в нем, производились царем, руководствовавшимся при этом отнюдь не породой, а способностями кандидата в сенаторы. В итоге зависимость сенатора от царя была неизмеримо большей, чем у боярина. В этом проявлялась одна из черт утверждавшейся в России абсолютной, то есть неограниченной, монархии.

Отмеченные особенности  Сената выкристаллизовались много  позже, а мартовским указом 1711 года Петр учредил высшее правительственное           учреждение, которому суждено было стать одним из его самых долговечных административных начинаний. Сенат существовал свыше двух столетий, но, создавая его, Петр, по-видимому, не предполагал пользоваться услугами этого учреждения длительное время. Создавался Сенат в спешке, без четких представлений о его правах, обязанностях и месте в правительственном механизме. Это явствует из последовательности издаваемых царем указов. Сначала, 22 февраля, был обнародован указ о составе Сената. Следуя букве указа, Сенат должен прекратить существование, как только царь возвратится из "отлучки", то есть из похода к южному театру военных действий.

В список сенаторов царь заложил новый принцип комплектования высшего органа правительственного механизма. В отличие от Боярской думы, насчитывавшей до сотни членов, в Сенат было назначено лишь девять человек. Члены Сената отличались отсутствием деления на чины. Из девяти сенаторов только три относились к титулованной знати, а остальные не могли похвалиться своим родословием.

Создание нового учреждения венчает несколько указов, обнародованных 2 марта 1711 года. Важнейшим из них является так называемый Указ о послушании Сенату. Он обязывал духовных, военных, земских высших и нижних чинов быть послушными сенатским указам "так, как нам самому, под жестоким наказанием или смертию, по вине смотря". Сенату, таким образом, предоставлялись столь же безграничные права, как и права царствующего государя. Единственное различие состояло в том, что царские указы, как и сам царь, считались безгрешными, в то время как Сенат мог совершить "неправедный" поступок.

Следующий указ определял  круг обязанностей Сената, являясь  своего рода продолжением указа от 28 февраля, и включал девять пунктов. Хотя он имел три редакции, лично  составлялся и совершенствовался  царем, его тоже трудно отнести к  вершинам правовой мысли тех времен, ибо его составитель руководствовался не нормативными, а сиюминутными надобностями.

В канун отъезда из Москвы, 5 марта 1711 года, Петр издал еще один указ Сенату. Он определил порядок  обсуждения дел в Сенате: "...голосы иметь равные и у всяких указов подписывать всем своими руками". Но главное значение указа от 5 марта состояло в учреждении нового, дотоле в стране не существовавшего института - фискалов. О них сказано было глухо: "Учинить фискалов во всяких делах, а как быть им, пришлетца известие".

Создание Сената и учреждение фискалов положило начало реформам высших и центральных учреждений.

Реформа центрального управления проводилась параллельно с реформой высшего управления. Суть преобразований состояла в изменении структуры, компетенций и состава высшего правительственного учреждения - Сената - в целях приспособления его к системе новых центральных учреждений - коллегий. Сенат стоял выше коллегий. Перечень обязанностей сената в наспех составленном царем наброске этих обязанностей, оставив в стороне множество важных деталей повседневной работы учреждения.

В состав Сената по указу 1718 года входили президенты всех коллегий. Главной его задачей было выносить постановления по запросам коллегий, которые они самостоятельно решить не могли из-за отсутствия прецедентов.

Указ о должности сразу  же определил высокое место Сената как хранителя государственных интересов.

Важной функцией Сената стало  назначение и утверждение практически  всех чиновников в новые учреждения. Интерес представляют правила, согласно которым в России впервые вводилось тайное голосование. Эти правила называются "Образ баллотирования" и датированы 18 февраля 1720 года. Петр, автор "Образа", казалось, предусмотрел мельчайшие детали процесса баллотировки.

Столь детальнейшее описание всех нюансов голосования обусловлено  не столько непривычной новизной, сколько стремлением Петра так  обставить всю процедуру голосования, чтоб было невозможно фальсифицировать результаты. Здесь, как и в других указах Петра, отчетливо прослеживаются любимые царем идеи детальной и жесткой регламентации всех действий государственной машины - единственного в глазах царя средства обеспечить законность, пресечь злоупотребления. Однако и здесь, как и в случае с применением принципа коллегиальности, Петра ожидала неудача - известно, что отдельные демократические институты, действующие в общих рамках авторитарной власти и даже в интересах ее, неизбежно превращаются в фикцию.

В истории государственной реформы особое место занимает указ от 12 января 1722 года. Указ углубил реформу Сената, заложил в его основу некоторые новые принципы, усилившие значение Сената в системе управления. Главными должностями в Сенате стали генерал-прокурор и прокурор. Другим новым должностным лицом, появившимся в Сенате в 1722 году, был генерал-рекетмейстер.

Учреждение должности  генерал-рекетмейстера преследовало две цели: освободить царя от разбирательства подаваемых лично ему челобитных и повести решительное наступление на волокиту и противозаконные действия коллегий и канцелярий. С уверенностью можно сказать, что генерал-рекетмейстер не мог справиться ни с той, ни с другой задачей.

Еще меньших результатов  генерал-рекетмейстер мог достичь  в предотвращении волокиты и неправедных решений. Царь вооружил рекетмейстера чисто бюрократическими средствами борьбы с бюрократией: рекетмейстер, получив жалобу, должен был разбираться не столько в существе принятого какой-либо канцелярией решения, сколько в своевременности как прохождения жалоб по инстанциям, так и принятия этими инстанциями решений. Можно догадаться, сколь ограниченными возможностями обладал рекетмейстер, чтобы оказывать реальное воздействие на работу бюрократического механизма, захлебывавшегося от потока бесчисленных жалоб, справедливых и сутяжнических.

Реформа Сената включала введение еще одной новой должности - герольдмейстера. Она была учреждена 5 февраля 1722 года одновременно с опубликованием инструкции и назначением герольдмейстером стольника Степана Колычева. Главная обязанность Герольдмейстерской конторы - учет дворян, выявление среди них годных и негодных к службе, регистрация чинов и перемещений как по ступеням Табели о рангах, так и из одного ведомства в другое. Под особым наблюдением герольдмейстера находились дворяне, уклонявшиеся от службы, - так называемые нетчики, а также дети, которым предстояло служить в будущем. В обязанность Герольдмейстерской конторы вменялось также создание учебного заведения для детей "знатных и средних дворянских фамилий", в котором надлежало "обучать экономии и гражданству", то есть специальностям гражданского профиля. Герольдмейстерской конторе инструкция поручала также сочинение гербов. Успешнее всего Герольдмейстерская контора действовала на поприще учета дворянства.

Если рассматривать то, что у административных преобразований отсутствовал четкий и продуманный план действий, то это можно легко объяснить - царю было не до них в годы, когда враг вторгся в пределы России и на карту ставилось будущее страны. Военная обстановка отпустила царю мало времени, чтобы всерьез и основательно заняться гражданскими делами. Такую возможность Петр получил только в 1712 году, когда позади остались и победоносная Полтава, и кошмары Прутского похода. Именно в начале этого года он издал указ об организации коллегии для внешней торговли, "чтоб оную в лучшее состояние привесть". Новому учреждению Петр дал иностранное название "коллегия", но оно не внесло ничего нового в принципы организации центрального аппарата. Понадобилось несколько лет, чтобы мысль о замене старинных приказов коллегиями приобрела четкую форму.

В 1715 году царь проявляет  заботу об изучении структуры государственного аппарата в странах Западной Европы. Два месяца спустя царь дает Ягужинскому новое поручение - сыскать в каждую коллегию по специалисту, причем "лучше б не старых, дабы могли языку обучится".

Переломной вехой в  проведении административной реформы  можно считать 1718 год. Используя  шведский административный опыт и беря за основу шведские образцы, Петр, как правило, вносил в них, обусловленные особенностями России структурные изменения.

Установление перечня  коллегий, определение их прав и  обязанностей прошли долгий путь совершенствования  и поисков. Первая заметка царя о  количестве коллегий относится к 23 марта 1715 года. В списке значится  всего лишь шесть коллегий без расшифровки их обязанностей: юстиции, Иностранных дел, Адмиралтейская, Воинская, Камер- и Коммерц-коллегии. Следующий список коллегий, тоже составленный Петром, не датирован, но скорее всего относится к 1719 году. В нем значится уже девять коллегий, причем царь наряду с их перечнем коротко изложил компетенцию каждой из них. В список включены четыре новые коллегии: Штатс-контор-коллегия, Берг-коллегия, Ревизион-коллегия и политическая коллегия.

Следующий этап - укомплектование  коллегий руководящим составом. Указом от 15 декабря 1717 года президентом коллегии Иностранных дел был назначен канцлер Г. И. Головкин, Камер-коллегии - князь Д. М. Голицын, Юстиц-коллегии - А. С. Матвеев, Ревизион-коллегии - Князь Я. Долгорукий, Воинской коллегии - два президента: фельдмаршал А. Д. Меншиков и генерал А. А. Вейде, Адмиралтейской коллегии - генерал-адмирал Ф. М. Апраскин, Коммерц-коллегии - П. А. Толстой, Штатс-контор-коллегии - И. А. Мусин-Пушкин, Берг- и Мануфактур-коллегий - Я. В. Брюс. Этот список по сравнению с предшествующим содержит два уточнения: место Политической коллегии заняла коллегия Чужестранных дел, а Берг-коллегия получила новое наименование - Берг- и Мануфактур-коллегия.

Совершенствование коллегиальной  системы продолжалось и последующие годы, и в итоге к концу царствования Петра центральный аппарат представляли 11 коллегий.

Сразу же выделилась группа коллегий военного и внешнеполитического ведомства - Военная, Адмиралтейская и Коллегия иностранных дел. Эти три первые коллегии занимали привилегированное положение в системе государственных учреждений благодаря тому огромному значению, которое придавал Петр армии, флоту, дипломатии, а также благодаря той огромной роли, которую играли в управлении их президенты.

В ведомстве Коллегии иностранных  дел находились отношения России с другими государствами. Эта  коллегия имела предшественника - Посольский приказ.

Выход России на международную  арену значительно усложнил дипломатическую службу. Раньше связи с иностранными государствами осуществляли периодически отправляемые туда посольства, которые выполняли разовые поручения. Теперь в важнейших западноевропейских государствах, а также в Османской империи была установлена постоянная дипломатическая служба. Равным образом и в России действовали дипломатические представители Англии, Франции, Австрии, Швеции и других государств.

Нужно отметить, что коллегия Иностранных дел была единственной, не располагавшей регламентом. Его  в какой-то степени заменил указ от                 13 февраля 1720 года. Вся деятельность коллегии должна была протекать в глубокой тайне, поэтому указ определял пути ее достижения.

Военная коллегия заменила множество приказов, имевших касательство к вооруженным силам на суше. Эта коллегия занималась комплектованием, вооружением, снаряжением, экипировкой и обучением армии. В ее ведении находились также гарнизонные полки. Военная коллегия была единственной, куда Петр назначил двух президентов.

Новым учреждением, не имевшим  предшественников в XVII веке, являлась Адмиралтейская коллегия. Ее возникновение было связано с превращением России в морскую державу, с созданием военно-морского флота. Как и военная, Адмиралтейская коллегия занималась комплектованием и обучением экипажей кораблей. В ее ведении находились верфи, на которых сооружались корабли, а также военно-морские крепости.

Финансами страны заведовали три коллегии. Обязанности между  ними распределялись следующим образом: доходами ведала Камер-коллегия. Она  занималась сбором прямых и косвенных налогов. Только казна могла продавать соль, вино и табак. Поэтому в ведении Камер-коллегии состояли питейные заведения, а также магазины по продаже соли и табака.

Штатс-контор-коллегия получила свое наименование от своего назначения - она вела книгу, именуемую генеральным штатом государства. Весь придворный, военный, управленческий, духовный, дипломатический и медицинский контингент был разбит на 15 разрядов, на содержание каждого из них ассигновывалась определенная сумма. Таким образом, Штатс-контор-коллегия ведала расходами государства.

Ревизион-коллегия осуществляла контрольные функции как за поступлением сборов в бюджет государства, так и их расходованием.

Важное значение в структуре центральных учреждений имели торгово-промышленные коллегии.

Попечение над черной и  цветной металлургией осуществляла Берг-коллегия. В ее ведении находились казенные и частные металлургические заводы, рудники, а также владельцы заводов. Она выдавала разрешения на постройку заводов, а также предоставляла промышленникам различные привилегии.