Реформы Петра I

Юстиц-коллегия — ведала вопросами гражданского судопроизводства (при ней действовала Крепостная контора: регистрировала различные  акты — купчие, о продаже вотчин, духовные завещания, долговые обязательства).

Духовная коллегия — управляла  церковными делами (позже Святейший Правительствующий синод).

  В 1721 году была образована Вотчинная коллегия — ведала дворянским землевладением (рассматривались земельные тяжбы, сделки на куплю-продажу земли и крестьян, сыск беглых).

      В 1721 году учреждена Духовная коллегия или Синод — рассматривались дела церкви.

С 28 февраля 1720 года Генеральный  регламент ввёл единую для всей страны систему делопроизводства в государственном  аппарате. Согласно регламенту коллегия состояла из президента, 4-5 советников и 4 асессоров.

      Кроме того действовали Преображенский приказ и Тайный приказ (политический сыск), Соляная контора, Медный департамент, Межевая канцелярия.

      «Первейшими» коллегиями называли Военную, Адмиралтейскую и Иностранных дел.

На правах коллегий находились два учреждения: Синод и Главный магистрат.

      Коллегии подчинялись Сенату, а им — губернская, провинциальная и уездная администрация.

 Результаты реформы управления Петра I неоднозначно рассматриваются историками. Так, историк М.Н.Покровский, анализировавший суть данной реформы в своем труде и изучавший мнения о ней современников царя, пришел к выводу о том, что «Никакой системы управления Петр не создал» [12]. По его мнению, все государственные учреждения при Петре I, как и при его предшественниках, по своему содержанию являлись феодальными [13]. В частности, он указывал, что каждая из коллегий (равно как и каждый из приказов) фактически была «вотчиной» одного из «верховных господ» (крупных вельмож и фаворитов царя): Меншикова, Апраксина, Головкина, Голицына, Петра Толстого, Мусина-Пушкина, Долгорукого и т.д. (так, министры, возглавлявшие приказы, по его словам, «ничем не отличались от приказчиков любой частной вотчины», а после учреждения петровских коллегий «верховные господа… сразу стали в них хозяевами» [14]) . Опровергает историк, ссылаясь в частности, на мнения современников, и миф о «коллегиальности» коллегий, которая была «пустой формой»; перетряски коллегий также ничего общего не имели с действительной реформой правительства, а означали всего-навсего отставку или выдвижение того или иного из «верховных господ» (Голицына, Толстого, Мусина-Пушкина и Матвеева) [15]. Кроме того, он указывает, что коллегии совершенно не занимались рядом вопросов, которые обычно во всех странах возложены на правительство (например, народное образование), но при этом не приносят дохода, зато, например, в «доходных» сферах деятельности – торговле и финансах – было создано целых 6 коллегий, которые он сравнивает с «торговыми домами» (Коммерц-, Берг-, Мануфактур-, Камер-, Штатс-, Ревизион- коллегии) [16].

    По мнению историка А.М.Буровского, петровский «Сенат по функциям ничем не отличался от Боярской Думы, но отличался по социальному составу – в худшую сторону… Все стократ расхваленные реформы Петра – это или чисто внешние переименования (Думы в консилию, потом в Сенат) или даже вредные изменения, плодящие чиновничество и создающие органы управления ХУДШИЕ, чем были раньше. Как коллегия хуже приказа, а губерния хуже уезда». Кроме того, он указывает, что введение коллегий не отменило приказы, те и другие продолжали функционировать параллельно, порождая административный хаос (термин «административный хаос» использует применительно к петровской системе управления и М.Н.Покровский]). А по словам В.О.Ключевского, «Внушительными законодательными фасадами [при Петре I] прикрывалось общее безнарядье» .

     Выводы историка Н.И.Павленко несколько отличны. Он признает «хаотический и поспешный характер административных преобразований» первой половины царствования Петра I. «Новые органы власти, - пишет историк, - вносили сумятицу и разлад в существовавшую систему управления и даже вызывали ее ломку». Хаотичный характер реформ сохранялся и в последующем, например, при образовании Сената (1711 г.) и коллегий (1712-1717 гг.): «Сенат поначалу мыслился как временное учреждение, создаваемое на случай “отлучек наших”… Достаточно беглого взгляда на перечень обязанностей Сената, чтобы убедиться в их случайном характере…»; коллегии первоначально «не внесли ничего нового в принципы организации центрального аппарата» .

     Лишь к концу правления Петра I, по его мнению, сложилась более совершенная административная система, чем та, которая существовала до него - в частности, деятельность большинства органов управления была регламентирована в соответствии со специальным регламентом, чего не было ранее, ряд коллегий получил четко очерченную область компетенции: например, Коммерц-коллегия занималась только внешней торговлей, сложилась более или менее законченная система контролирующих органов (прокуроры и фискалы, подчиненные прокурорам). Тем не менее, даже в конце царствования не был устранен ряд недостатков: Сенат по-прежнему в основном состоял из президентов коллегий и поэтому не мог контролировать работу последних (как это должно делать правительство в отношении министерств); продолжался параллелизм в работе некоторых органов – например, и Тайный, и Преображенский приказ одновременно ведали политическим сыском.

Областная реформа

      В 1708—1715 годах была проведена областная реформа с целью укрепления вертикали власти на местах. В 1708 году страна была разделена на 8 губерний во главе с губернаторами, наделёнными всей полнотой судебной и административной власти: Московскую, Ингермандландскую (впоследствии Санкт-Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. Московская губерния давала более трети поступлений в казну, за ней шла Казанская губерния.

      Губернаторы также ведали расположенными на территории губернии войсками. В 1710 году появились новые административные единицы — доли, объединявшие 5536 дворов. Первая областная реформа не решила поставленных задач, а лишь значительно увеличила число государственных служащих и затраты на их содержание.

      В 1719—1720 годах была проведена вторая областная реформа, ликвидировавшая доли. Губернии стали делиться на 50 провинций во главе с воеводами, а провинции на дистрикты во главе с земскими комиссарами, назначаемыми Камер-коллегией. В ведении губернатора остались только военные и судебные дела.

      По мнению историка В.О.Ключевского, областная реформа Петра I привела к дезинтеграции государственной системы управления:  Создавалось редкое по конструкции государство, состоявшее из 8 обширных сатрапий, ничем не объединявшихся в столице, да и самой столицы не существовало: Москва переставала быть ею, а Петербург еще не успел стать ею. …Петр как будто не замечал, что, учреждая 8 губерний, он создавал 8 рекрутских и финансовых контор для комплектования и содержания полков … но оставлял государство без центрального внутреннего управления, а себя - без прямых ближайших истолкователей и проводников своей державной воли.

      Кроме того, как указывают историки, областная реформа Петра сопровождалась уничтожением местного самоуправления – которое существовало до Петра I, и попытки восстановить которое в России впоследствии будут предприниматься неоднократно (например, при Александре II). Как писал Н.А.Рожков, «Фактически самоуправление (городское) при Петре исчезло»[23]. И.Л.Солоневич констатировал упразднение при Петре I народного представительства[24]. По словам Л.Н.Тихомирова, «Исключительный бюрократизм разных видов и полное отстранение нации от всякого присутствия в государственных делах делают из якобы ‘совершенных’ учреждений Петра нечто в высшей степени регрессивное, стоящее и по идее, и по вредным последствиям бесконечно ниже московских управительных учреждений» .

      С данными выводами в целом согласен и Н.И.Павленко. По его словам, «Создание областной администрации, на которую возлагался сбор налогов, вызвало ликвидацию органов городского самоуправления… Много лет спустя, вспоминая непродуманную акцию ликвидации органов городского самоуправления, царь назовет ее “рассыпанием храмины”…». Историк констатирует, что реформа областной администрации так и не была завершена при Петре I. Более того, как он отмечает, создание новых бюрократических структур тяжелым бременем легло на население, увеличив поборы и уменьшив эффективность местных органов управления. Если раньше был один опекун – воевода, решавший все дела в области, то теперь, как писал в своем докладе царю А.Д.Меншиков, «над крестьянами десять и больше командиров находится, вместо того что прежде был один» . Практически все, созданное в ходе областной реформы Петра I, было ликвидировано в ходе «контрреформ» 1727 года: были упразднены надворные суды, камериры, фискалы, земские комиссары, вальдмейстеры и т.д. и восстановлена допетровская структура управления - единоличная власть воевод в провинциях и городах, подчиненных столь же единоличным губернаторам.

Судебная реформа

      По мнению Н.И.Павленко, судебная реформа - «самое неудачное детище царя-преобразователя». Судебные функции были закреплены за множеством новых органов, возникших при Петре: Сенат, Юстиц-коллегия, гофгерихты, нижние суды, - а также за коллегиями; историк отмечает «произвольный характер образования» судебных органов и параллелизм судебных функций у вновь сформированных органов.

       Вместе с тем, при Петре были окончательно ликвидированы прежние принципы судопроизводства (XVI века), частично сохранившиеся до конца XVII в., включая неприкосновенность личности без решения суда, использование суда присяжных (целовальников), которые могли обеспечить какое-то подобие справедливого или независимого суда (и которые позднее Россия пыталась возродить, начиная со второй половины XIX в.). При Петре эти принципы искоренялись самым решительным образом: прежнее судопроизводство было запрещено под страхом каторги. А новое судопроизводство и законы, введенные Петром, теперь уже не «вершили суд», а «учиняли розыск» - то есть выбивали показания под пытками. Как пишет историк Н.А.Рожков, при Петре I были «отменены суды и очная ставка – вместо судов и очных ставок во всех гражданских делах введен розыск» .

Контроль над  деятельностью государственных служащих

         Для контроля за исполнением решений на местах и уменьшения повальной коррупции с 1711 года учреждалась должность фискалов, которые должны были «тайно проведать, доносить и обличать» все злоупотребления, как высших, так и низших чиновников, преследовать казнокрадство, взяточничество, принимать доносы от частных лиц. Во главе фискалов стоял обер-фискал, назначавшийся царем и ему подчинявшийся. Обер-фискал входил в состав Сената и поддерживал связь с подчиненными фискалами через фискальный стол канцелярии Сената. Доносы рассматривала и ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата — особое судебное присутствие из четырёх судей и двух сенаторов (существовала в 1712—1719 гг.).[31][32]

        В 1719—1723 гг. фискалы подчинялись Юстиц-коллегии, с учреждением в январе 1722 г. должности генерал-прокурора были поднадзорны ему. C 1723 г. главным фискалом стал генерал-фискал, назначаемый государем, его помощником — обер-фискал, назначаемый Сенатом. В связи с этим фискальская служба вышла из подчинения Юстиц-коллегии и вновь обрела ведомственную самостоятельность. Вертикаль фискального контроля была доведена до уровня города.[31][32]

       Как указывал историк М.Н.Покровский, уже в 1714 г., через 3 года после учреждения службы фискалов, их деятельность была сильно ограничена новым указом Петра. В соответствии с этим указом в случае ошибочно заведенного дела фискалы должны были из своего кармана платить штраф, а в случае доказанного злого умысла с их стороны подлежали такому же уголовному наказанию, какому подлежало бы обвиняемое ими лицо. Как писал историк, «это значило превратить фискальный сыск в своего рода дуэль между изыскателями злоупотреблений и “злоупотребителями”: либо ты меня, либо я тебя. А герои, фанатики своего фискального долга… и здесь были такой же редкостью, как и везде». Фактически это означало крах попытки введения контроля над государственными служащими (особенно над крупными чиновниками, окружавшими царя) и, по словам Покровского, «началом конца буржуазной администрации вообще» [33].

       Историк Н.И.Павленко указывает на недостатки самой организации службы фискалов, которая представляла собой не официальную полицию или ревизорскую службу, а тайный и негласный надзор или сыск. Обычно фискалы слонялись среди населения, подслушивали и вынюхивали, пытаясь определить будущую «жертву»; при этом они не получали жалования, а вместо этого получали половину (после 1714 г. – 1/3) имущества, конфискованного благодаря их стараниям у осужденного лица. Историк указывает на огромное число злоупотреблений со стороны фискалов (которые прибегали к клевете, шантажу, вымогательству и т.д.), крайнюю непопулярность фискалов среди всех слоев населения и открыто выражаемое им презрение. «Поставленный на страже закона и справедливости фискал, - пишет историк, - в условиях абсолютистского режима сам попирал справедливость» [34]. Лишь к концу царствования Петра, после формирования прокурорской службы (1722 г.), которой были подчинены фискалы, по мнению Павленко, в стране сложилась более или менее цельная система контролирующих органов [35].

 «Бюрократическая революция»

      Ряд историков выдвигает тезис о том, что Петр осуществил в России «бюрократическую революцию», что стало реализацией его идеи «совершенного государства». Как пишет историк Е.В.Анисимов, «Можно говорить о появлении при Петре подлинного культа бюрократического учреждения, административной инстанции… Идею создания совершенного государственного аппарата Петр вынашивал давно…». Как указывает историк Н.И.Павленко, именно при Петре I возникла строгая иерархия учреждений и должностных лиц, руководствующихся в своей деятельности уставами и регламентами, произошла унификация структуры и штатов учреждений и обязанностей должностных лиц, углубление разделения труда в управленческом аппарате (разграничение гражданской и военной службы и т.д.), лишь в петровское время все учреждения были обеспечены инструкциями и регламентами. Бюрократия в России, делает вывод историк, сложилась лишь в XVIII в., в результате петровских реформ.

     Ряд документов, составленных Петром, свидетельствует о том, что он старался довести создаваемую им бюрократическую машину до совершенства – например, Табель о рангах и Генеральный регламент, который, по словам Е.В.Анисимова, представляет собой «не имеющий аналогов документ, своеобразный регламент регламентов».

     Историки рассматривают «бюрократическую революцию» в целом как позитивный процесс, хотя и указывают на ее негативные стороны – увеличение государственного аппарата, рост налогового бремени, свертывание местного самоуправления. Как пишет Н.И.Павленко, «Без бюрократии не могло существовать ни одно государство Нового времени». Как пишет Е.В.Анисимов, «Бюрократия – необходимый элемент структуры государств нового времени… создание бюрократической машины стало своеобразной “бюрократической революцией”, в ходе которой был запущен вечный двигатель бюрократии. Начиная с петровских времен он начал работать по присущим ему внутренним законам, мобильно и гибко откликаясь на изменения жизни. Все эти черты созданной петровским режимом бюрократии позволили ей успешно функционировать вне зависимости от того, какой конкретно властитель сидел на троне – умный или глупый, деловой или бездеятельный. Многие из этих черт и принципов сделали сплоченную касту бюрократов неуязвимой и до сего дня».