Региональная политика в России

1. Региональная политика в России

 

Для любого федеративного  государства, а особенно такого как Российская Федерация, региональная политика является одним из основных предметов деятельности государства, по сути - главным способом регулирования экономического развития своих территорий.

Главная цель региональной политики заключается в сглаживании  наиболее острых социальных и экономических  диспропорций между отдельными районами страны. Доказано, что нарастание межрегиональных контрастов и концентрация социально-экономических проблем в отдельных регионах чреваты обострением социальной напряженности, углублением политического кризиса, усилением межрегиональных конфликтов и, в конечном счете, - замедлением темпов экономических реформ в стране в целом. Для противодействия этим тенденциям и необходима активная региональная политика.

В России, в силу ее территориальных особенностей, привязка стратегии социально-экономического развития к конкретной территории приобретает  большое значение. За прошедшие 10-15 лет, в российской экономической  и политической системе произошли  кардинальные изменения. Страна выходит  на траекторию устойчивого экономического роста, экономическая политика государства  становится все более осознанной и предсказуемой. Однако высокие  показатели экономического роста, достигнутые  в настоящий период, обесцениваются усилением межрегиональных диспаритетов, например в 2007 году различия в уровнях социально-экономического развития субъектов Федерации составляли 53 раза. Это невиданная в мировой практике федерализма и реформирования государственных экономических и политических систем ситуация, которая означает, что в России плохо работают адекватные механизмы государственного регулирования территориального развития. Диспропорции в социально-экономическом развитии регионов вызывают необходимость создания условий для их выравнивания, обеспечения сбалансированного развития территорий.

Главные задачи эффективной  региональной политики – выравнивание экономического положения субъектов  РФ; формирование в каждом регионе  ресурсов для обеспечения развития региональной экономики и достойной  жизни граждан. Решение этой проблемы строится на принципах федерализма, социально-экономической самостоятельности  субъектов РФ и развития форм местного самоуправления. Принципами региональной политики являются структурная перестройка  экономики региона, создание и развитие рыночной инфраструктуры, использование  организационных форм общественного  и административного управления и др.

Формами реализации этих принципов выступают:

-                   размещение федеральных заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд;

-                   участие государственных органов в отдельных структурообразующих инвестиционных проектах с использованием конкурсной и контрактной систем их реализации на пути осуществления федеральных программ регионального развития с долевым государственным финансированием.

Основной способ реализации региональной экономической  политики состоит в распределении  промышленной деятельности между регионами  таким образом, чтобы избежать неполной занятости трудовых или капитальных  ресурсов в угнетенных районах и  нежелательной перегрузки более  процветающих районов, следовательно, особое значение в региональной политике придается возрождению районов, которые находятся в промышленном упадке, стимулируя здесь новые производства.

Элементы региональной политики:

-                   налоговая политика - определение налоговых платежей и льгот, определяющих налоговую систему региона и режим налогообложения предпринимательской деятельности;

-                   бюджетная политика - механизм формирования и использования государственных финансовых ресурсов и их перераспределения между регионами;

-                   ценовая политика - государственное регулирование цен и тарифов, способы и формы этого регулирования;

-                   инвестиционная политика - мера по поддержке инвестиционной активности хозяйствующих субъектов, распределению бюджетных капиталовложений;

-                   структурная политика - система мер по поддержке и реструктуризации предприятий;

-                   социальная политика - определение условий и требований к хозяйствующим субъектам ради достижения внеэкономических целей. Социальный аспект направлен на сглаживание региональной дифференциации в уровне жизни, а также общее улучшение качества социальной среды;

-                   институциональная политика.

Инструментами проведения региональной политики являются:

а) предоставление финансовых стимулов (инвестиционных грантов, «мягких займов» под  низкий процент, освобождение от уплаты налогов, арендной платы и т.д.) фирмам, намеревающимся размещать производство в развивающихся районах;

б) контроль над  производственными и офисными помещениями  в целях предотвращения переноса производства фирмами за пределы  развивающихся районов;

в) инвестирование средств в инфраструктуру, особенно в развитие сети дорог и улучшение  общих условий жизни.

Таким образом, региональная политика – политика выравнивания – это сближение регионов по всем показателям: экономическим, социальным, политическим. Разработка и эффективная  реализация каждого из аспектов влечет региональное развитие, а значит, и  повышение эффективности государственной  политики в целом.

II. Регион  и центр: проблемы взаимоотношений. 

Взаимодействия  региональных и центральных органов  власти в 1992 - 1993 годах определялись в основном стремлением центра к  системному реформированию экономики, а регионов - к защите от "негативных" последствий реформ. При этом часть  регионов стремилась максимально использовать возникающие в процессе реформ возможности  для экономического продвижения, другая часть пыталась скорректировать  само направление экономического реформирования.

Эти взаимодействия проходят в весьма сложной политической обстановке открытой конфронтации примерно равных по потенциальным возможностям ветвей власти, в условиях ослабленности институтов национальной государственности, высокого уровня социальной направленности, ограниченной лояльности силовых государственных структур. Как разворачивалось это противостояние, какова динамика взаимодействия центра и регионов? Особая острота проблемы в том, что во-первых, качественно видоизменяются экономические отношения, которые находятся в начале длительного этапа становления рынка; во-вторых, качественно обновляются и также находятся на начальном этапе не менее длительного становления федерализм и местное самоуправление.

Структуризация  власти на федеральном уровне традиционно  рассматривалось как производная  противоречий между представительной и исполнительной ее ветвями.

Администрация Президента.

Региональная политика федеральных властей в понимании  президентский структур должна включать такие элементы, как: 1) конституционный  процесс (правовое определение отношений  между субъектами Федерации и  центральными структурами, символизирующими Федерацию в целом);

2) согласование  интересов территорий с различным  статусом (национальные республики - области) и различных этнических  групп. 

Экономическая составляющая региональной политики рассматривается  президентскими структурами скорее, как средство решения, как они  считают, действительных проблем - сохранение целостности государства и поддержание  межнациональной стабильности.

Распад Федерации  рассматривается администрацией как  постоянная угроза. Для удержания  под контролем центробежных тенденций  главные усилия она направляет на соблюдение базовых конституционных  принципов (равноправие субъектов  Федерации, единство государственного строя, отсутствие внутренних экономических  границ).

Исключительно силовыми методами обеспечить соблюдение этих принципов не реально, ставка делается на разработку и осуществление "новой  региональной стратегии российского  государства", направленной на преодоление  дифференциации регионов по уровню жизни, развитие межрегионального сотрудничества, а также "переход от узкоэкономических к более широким - общественным и социальным целям".

Реалистичность  постановки таких целей весьма сомнительна.

Единственное, что  можно серьезно обсуждать в идеологических построениях президентских экспертов, - это необходимость быстрого реформирования налоговой системы с разделением  налоговых баз бюджетов городов, регионов и Федерации. Сотрудники президентской  администрации считают, что в  этом случае "каждый уровень государственной  власти будет по-настоящему независим  от других" (именно в этом случае единство Федерации будет соблюдаться  неукоснительно). Для укрепления такого единства намечается также обеспечить приорететное развитие единой инфраструктуры и окончательно разграничить федеральную и региональную собственность.

Наиболее противоречива  позиция президентской команды  относительно определения реального  статуса регионов. С одной стороны, утверждается, что регионы не являются субъектами экономических отношений, с другой - что регионы обладают определенными полномочиями в регулировании  экономического поведения на их административной территории. Возможный выход из такого конфликтного положения видится  в создании Федерального фонда регионального  развития, ориентированного на поддержку  экономических депрессивных регионов и формируемого за счет территориальной  ренты, изымаемой в более благоприятных  регионах.

Правительство.

В отличие от президентской  администрации правительственные  структуры в качестве приорететных целей региональной политики выдвигают в основном экономические. Ключевым элементом такой политики является предоставление регионам прав на ускоренное реформирование экономических отношений ради скорейшего преодоления кризиса переходного периода.

Правительство также  занимает более жесткую позицию  относительно претензий региональных властей на руководство деятельностью  экономических субъектов.

Региональная политика правительства, блокирована межведомственными  противоречиями.

В итого региональная политики свелась к разрешению межнациональных проблем

Несмотря на предположение  о том, что новые структуры  представительной власти на федеральном  уровне станут лоббистскими машинами региональной администрации, пока что  нет подтверждения таким опасениям.

Государственная дума отличается лоббированием интересов  отдельных отраслей ( в основном АПК, ТЭК и финансовые структуры).

Совет Федерации  все глубже увязает в разбирательстве  межнациональных проблем. Частично это объясняется согласием исполнительных структур на своего рода разделение сфер влияния и ответственности.

Отсутствие скоординированной  региональной политики обусловлено  не только внутренними противоречиями федеральных властей, но и отсутствием  давления со стороны регионов. С одной стороны, федеральным властям удалось уверить региональные элиты в своей готовности к компромиссам по конкретным вопросам (что снизило уровень претензий на общее изменение курса), с другой - произошли существенные изменения в структуре местных элит. Положение отраслевых элит в регионах ослабло в связи с продолжающимся экономическим спадом и приватизацией, меняющими "статусные веса" участников. Отраслевые проблемы фактически становятся проблемами регионов, однако при этом не превращаются в региональные по крайней мере в сознании правящих элит. Руководители регионов обеспокоены обеспокоены проблемами локальных рынков труда, неплатежей и кризисом сбыта на местных предприятиях, однако считают, что локально данные проблемы решены быть не могут.

89 административных  территорий в рамках Российской  Федерации включают 55 областей и  краев, два города федерального  подчинения (Москва и Санкт-Петербург), 21 республику и 11 автономных территорий.

Согласно новой  конституции, республики пользуются определенными  привилегиями, что служит источником недовольства со стороны других субъектов  Федерации. Часто утверждается, что  республики имеют привилегированное  положение при осуществлении  бюджетной политики и что их права  по контролю за использованием природных ресурсов превышают аналогичные полномочия остальных регионов.

Федеративный договор 1992 года, на котором обосновывается разделение прав и обязанностей между  федеральными и более низкими  административными уровнями, является нечетким и противоречивым в части, касающейся контроля за природными ресурсами; к тому же тот факт, что большинство  республик беднее многих областей и  краев, мог бы в принципе объяснить  различную структуру движения бюджетных  средств между центром и регионами. Возможно, наиболее существенное преимущество республик в отношениях с центром состоит в том, что на них распространяется положение о централизованном назначении президентом РФ губернаторов (глав администрации).

В то время как  в 1992-1993 годах реформистское крыло  российского правительства боролось с традиционалистами в парламенте и в самом правительстве, оно  также находилось в конфликте  с региональными элитами и  выборными региональными органами власти. Основной конфликт разворачивался не столько по поводу приватизации или открытия экономики внешнему миру, столько в отношении двух базовых элементов экономической  трансформации: стабилизации и либерализации  цен.

Позицию многих представителей местной элиты - бывшие работника  аппарата, коммунистической партии, директора  крупных предприятий, господствующие на провинциальной политической арене  можно выразить так: "Стабилизация, но не на моей территории".

Местные политические руководители в России оказывают  давление на центр с целью сохранения дотаций производителям в своих  регионах и склонны оттягивать начало структурной перестройки в них.

Можно предположить, что разные регионы должны были бы проводить различную экономическую  политику, отражающую исходные уровни их развития и наличие ресурсов, перспективы адаптации к рыночной экономике, а также политические предпочтения местных руководителей. В определенной степени эти различия существуют, хотя вызывающие их конкретные факторы не вполне очевидны.

В ходе статистического  анализа факторов, влияющих на темпы  малой приватизации в 77 регионах России в 1992 году, было обнаружено, что статистически  значимыми оказались лишь различные  политических ориентаций местных руководителей  и удельный вес нерусских во всем населении. Влияние других факторов оказалось незначительным. Это же справедливо в отношении индекса  региональной зависимости от таких  отраслей промышленности, как металлургия  и машиностроение, которые, как считается, серьезно "страдают" от реформ. В  любом случае различия в отношении  руководителей на местах к проводимым преобразованиям имеют ограниченное влияние, поскольку лишь очень небольшое  количество административных территорий возглавляют местные руководители с устоявшейся репутацией сторонников  реформ. В настоящее время это  города Москва, санкт-петербург, Нижегородская, а также Волгоградская области.