Система самоуправления при Петре I и Екатерине II. Сравнительный анализ

Административно-территориальное устройство России и местное самоуправление XVIII в. Судебная система и полицейские органы в XVIII в

Первый этап преобразования приходится на время правления Петра I, который ввел трехзвенное административное деление по схеме: губерния – провинция – уезд. Первоначально было создано 8 губерний. Во главе новых губерний были поставлены губернаторы, которые обладали весьма широким кругом прав и подчинялись непосредственно Сенату и коллегиям. При губернаторе состояла ландратская коллегия в качестве совещательного органа. Постепенно число губерний росло за счет присоединения к России новых земель и разукрупнения чрезмерно больших губерний.⁵

В 1764 г. было издано Наставление губернаторам, по которому губернатор обладал всей полнотой административных прав, а также определенными судебными правами. В ведении губернатора находились и воинские гарнизоны. Губернатору подчинялись все местные органы отраслевых ведомств, в том числе таможенная, пограничная и иные службы.

В 1775 г. в империи насчитывалось уже 23 губернии, а к концу века их число достигло полусотни. В основу построения новой административно-территориальной системы была положена численность населения.

По губернской реформе 1775 г. при губернаторе было учреждено губернское правление в качестве совещательного органа, учреждена должность вице-губернатора, который возглавлял Казенную палату – орган местного финансового управления. В губерниях и уездах создавался ряд вспомогательных органов.

В 1699 г. Петр I учредил Бурмистерскую палату (Ратушу) в Москве, а в других городах – земские избы. Эти органы избирались из торгово-промышленного сословия, их деятельность сводилась к обеспечению сбора налогов. Более широкие функции получило городское управление с изданием в 1719 г. регламента Коммерц-коллегии и Устава Главного магистрата 1721 г., а также инструкции городовым магистратам 1724 г.

В 1718 г. была учреждена система городских магистратов,⁶ образцом которых явились рижский и ревельский городские органы. В 1720 г. был назначен обер-президент, ведавший всеми магистратами страны, в которые были преобразованы земские избы.

Деятельность местных органов управления попала под влияние дворянского самоуправления, органами которого являлись губернские и уездные дворянские собрания, в состав которых входили дворяне, отвечавшие определенному цензу. Собрания избирали губернских и уездных предводителей дворянства.

По Указу 1718 г. в Петербурге была учреждена должность генерал-полицмейстера. Конкретными улицами ведали старосты, каждый десяток дворов находился в ведении десятского. Позднее полицейские органы были созданы и в других городах.⁷

Глава 2. Преобразование местного самоуправления при Екатерине II

К 1775 г. Екатерина II успешно завершила три тяжелейших войны: с Польшей, Турцией и со своим “воскресшим супругом” Пугачевым (маркизом Пугачевым, как она его называла)64. Вместе с мирным течением жизни к ней вернулась и ее болезнь - “законобесие” по ее же собственному выражению. Еще примерно лет за 10 до этого времени (в “Инструкции губернаторам” 1764 г.) она отзывалась о губерниях как о частях государства, “которые более всего исправления требуют” и обещала позднее заняться этим вопросом. Отношение Екатерины II к системе местного управления еще более ухудшилось после того, как местная администрация в процессе ведения Петербургом военных действий как против внешних врагов, так и при подавлении крестьянского бунта не смогла доказать своей эффективности и мобильности.

Во всемирно-историческом процессе XVIII век был временем, когда развитие новых, капиталистических отношении приходило во все большее противоречие с господством феодального строя со всеми его институтами в экономической, политической, юридической, идейной и культурной жизни. Капиталистическая мануфактура превратилась в это время в центр развития производительных сил и новых производственных отношений.⁸

В основе структуры населения в XVIII в. лежал сословный принцип. Социальные категории и группы выступали как сословия или сословные категории, наделенные особыми сословными правами, привилегиями. К непривилегированным относились податные сословия, выполнявшие определенные повинности, платившие всякого рода, казенные налоги и сборы.

Господствующее положение среди всех сословий занимало дворянство, уравненное в правах с боярством и консолидировавшееся в XVIII в. в единый класс-сословие.

В ходе этой консолидации из его состава были исключены всякого рода промежуточные группы, обладавшие в XVI - XVII вв. частью дворянских прав (значительная часть детей боярских, служилые люди «по прибору» и другие категории служилых людей). Вместе с тем дворянство в XVIII в. вобрало в свой состав феодалов и феодализировавшуюся знать территорий, вошедших в XVII - XVIII вв. в состав России - прибалтийских баронов, польскую шляхту, казачью старшину и феодальную знать других народов.⁹

Другим привилегированным сословием было духовенство, но оно в XVIII в. лишилось права владения землей и крестьянами и потеряло свыше миллиона душ крестьян, секуляризованных государством. В процессе секуляризации были ликвидированы многие монастыри, а в оставшихся устанавливались строгие штаты различных категорий монахов, что в несколько раз уменьшило численность черного духовенства. Был осуществлен ряд мероприятий, усиливших замкнутость этого сословия. Доступ в него лицам из податных сословий был весьма затруднен. Дети духовенства исключались из духовного сословия лишь в том случае, если они не получали необходимого образования. Духовенство в XVIII в. освобождалось от подушной подати, рекрутской повинности и от телесных наказаний.

Осуществив секуляризацию, самодержавие превратило духовенство в своеобразных чиновников по духовному ведомству. Внешним оформлением этого положения явился указ Павла I о распространении на верхушку духовенства правил о награждении чиновников орденами за усердную многолетнюю службу. От подушной подати в XVIII в. были освобождены и некоторые полупривилегированные сословия и сословные группы, составлявшие примерно 2,5% населения. Жалованная грамота городам выделила из городского населения тригильдии купечества, освободила гильдийское купечество от подушной подати, рекрутского набора, заменив его денежной платой, закрепила за ним право на оптовую и розничную торговлю, на заведение торговых судов, фабрик и заводов. Кроме того, купцы I и II гильдии освобождались от телесных наказаний.

Категория гильдийского купечества была немногочисленна и в составе населения занимала лишь 0,5%.

К концу XVIII в. довольно большим по численности оказалось сложившееся полупривилегированное военно-служилое сословие, в которое вошли казаки, калмыки и часть башкир. Его общая численность составляла менее 2% всего населения. За этим сословием закреплялись земли, луга, леса, водоемы по размерам, значительно превышавшим размеры земель крестьян этих же районов.

Военно-служилое сословие освобождалось от подушной подати и рекрутской повинности, но несло обязательную военную службу на особых условиях. Права, предоставленные верхушке этого сословия, в ряде случаев приближались к правам дворян.

К неподатным сословиям принадлежали также рекруты, сданные в армию и во флот, и их дети, образовывавшие небольшую категорию солдатских детей, которые использовались правительством для формирования унтер-офицерского состава армии.¹⁰

Основную массу населения страны составляли податные сословия. По первой ревизии их численность равнялась 7,1 млн. душ мужского пола из 7,8 млн. человек всего населения; по третьей ревизии — 10,7 млн. душ мужского пола из 11,6 млн. человек; по пятой—17— 17,2 млн. душ мужского пола из 18,7 млн. человек. Таким образом, податное население составляло; 913% в начале века и 94,6% в его конце, при этом податное население городов и к концу века немногим превышало 3% всего населения. Это в основном было сословие мещан, оформленное жалованной грамотой городам.

Привилегии дворян и порабощение крестьян

Екатерина оформила сословные привилегии дворян. При ней значительно окрепло русское абсолютное государство, усилилось угнетение крестьян, была Крестовая война (1773 - 1775). В России в 2-ой половине XVIII века утвердилось сословное деление на дворянство, духовенство, крестьянство, купечество, мещанство.

Дворяне получили возможность начинать службу не с рядового или простого матроса, а с офицера, пройдя дворянскую военную школу. Петр III издал указ о вольности дворянства, дающий право служить или не служить, но действие этого указа было приостановлено. Теперь же, подтверждалась свобода дворян от обязательной службы.

За дворянами в XVIII в. было закреплено монопольное право на владение землей и крестьянами. При этом в 80-х годах владельческие права дворян распространялись на недра земли, леса и воды. Им предоставлялось монопольное право винокурения, право продавать продукты, производимые в их вотчинах, и заводить предприятия для их переработки. Дворяне были освобождены от подушной подати и всех других налогов и платежей, от рекрутской, постойной, дорожной и других повинностей, от обязательной службы и телесных наказаний.

Целая система льгот обеспечивала дворянам быстрое получение офицерского чина на военной и гражданской службе и сосредоточение в их руках всех ключевых позиций в аппарате власти, управлении, в, суде, армии, во флоте и в других звеньях политической надстройки.

К концу XVIII в. дворяне составляли около 1 % населения страны. В его составе оказалась значительная группа тех, кто получил это звание путем выслуги в обер-офицерский чин на военной и в штаб-офицерский чин – на гражданской службе. Большинство этих дворян не имели совсем или имели очень мало земли и крестьян.¹¹

Свыше 90% населения составляли крестьяне, Делившиеся на две большие категории: помещичьих и государственных. Кроме того, существовали более мелкие категории крестьян: дворцовые, превратившиеся в царствование Павла 1 в удельных, посессионные (купленные к заводам) и другие. Крестьяне всех категорий были прикреплены к земле, платили феодальную ренту, несли рекрутскую повинность и испытывали на себе все тяготы сословного неполноправия. Все они являлись крепостными. Но формы и степень крепостничества и сословного неполноправия для крестьян разных категорий существенно различались.

Наиболее тяжелым было положение помещичьих крестьян. Составлявшие в XVIII в. более половины всего населения страны, они не имели никаких прав: и они сами, и их имущество находились в неограниченной власти и собственности помещиков.

Государственные крестьяне (к концу века их было около 5,5 млн. душ) составляли большинство населения в районах, где по разным причинам помещичье землевладение не прижилось или не стало преобладающим (Север, Приуралье, Урал, Сибирь, Северный Кавказ, Южная Украина). Высок был их удельный вес также в национальных районах Поволжья, районах прежних засечных черт и в некоторых других районах. Государственные крестьяне пользовались землей на основе общинной землевладения. Феодальная рента взималась с них в форме подати, но к этому добавлялись всякого рода государственные повинности: по строительству и содержанию дорог и мостов, перевозке казенных грузов, расквартированию войск и т. д. Их положение отличалось тем, что никто не вмешивался в их семейные отношения, они не подвергались постоянным наказаниям и истязаниям, могли заниматься промыслами, ремеслом, торговлей, наниматься на купеческие мануфактуры и т. д. Состав государственных крестьян был неоднороден.

«Наказ» Екатерины II

Вскоре после вступления на престол Екатерина II обнаружила, что одним из существенных недостатков русской жизни является устарелость законодательства: сборник законов был издан при Алексее Михайловиче, а жизнь с тех пор изменилась до неузнаваемости. Императрица видела необходимость большой работы по собранию и пересмотру законов. Екатерина II решила составить новое Уложение. Императрица считала, что законы должны быть согласованы с потребностями страны, с понятиями и обычаями народа. Для этого решено было созвать выборных (депутатов) из различных сословий государства для выработки нового Уложения. Это собрание выборных было названо Комиссией для составления проекта нового Уложения. Комиссия должна была сообщить правительству о нуждах и пожеланиях населения, а затем выработать проекты новых, лучших законов. Комиссия была открыта торжественно в 1767 году самой Екатерина II в Москве, в Грановитой Палате.

Было собрано 567 депутатов: от дворянства (от каждого уезда), купечества, государственных крестьян, а также оседлых инородцев. Широко заимствуя идеи передовых западных мыслителей, Екатерина II для этой Комиссии, которая состояла из выборных депутатов от всех социальных групп русского общества, за исключением крепостных, соста-вила "Наказ комиссии о составлении проекта нового уложения".¹²

«Наказ» - это либеральная программа ее царствования, вобравший в себя изложение ее взглядов по важнейшим вопросам и основанный на наиболее современных для того времени социально – политических и правовых идеях. В нем впервые в России были провозглашены принцип презумпции невиновности, идеи равенства всех перед законом, исключительного права суда определять виновность человека и многие другие.

Это были правила, на основании которых должно быть составлено новое Уложение и которыми должны были руководствоваться депутаты.

"Наказ" был роздан всем депутатам. Но так как введение законов находится в юрисдикции Царя, то комиссия должна была составить предложения. Над "Наказом" Екатерина II трудилась более двух лет. В "Наказе" Екатерина II говорит о государстве, законах, наказаниях, производстве суда, воспитании и прочих вопросах. "Наказ" показывал и знание дела, и любовь к людям.

Императрица хотела внести в законодательство больше мягкости и уважения к человеку. "Наказ" был встречен везде с восторгом. В частности, Екатерина II требовала смягчения наказаний: "любовь к отечеству, стыд и страх поношения суть средства укротительные и могущие воздержать множество преступлений".

Также она потребовала отменить наказания, могущие изуродовать человеческое тело. Екатерина II выступала против применения пыток. Она считала пытку вредной, так как слабый может не выдержать пытки и сознаться в том, чего не совершал, а крепкий, даже совершив преступление, сможет перенести пытку и избежит наказания.¹³ Особенно большой осторожности она требовала от судей.