Пенсионные реформы: отечественный опыт их проведения

Национальная базовая пенсия заменяется новой гарантированной, финансируемой  из государственного бюджета. Она выплачивается  тем, кто не заработал пенсии по старости или заработал ее в очень низком размере.

По существу в Швеции традиционная распределительная система заменяется смешенной, распределительно-накопительной  с условно накопительными счетами  в ее распределительной части. При этом переход на новую систему обязателен для лиц, родившихся в 1954 г. и позже, родившимся до 1934 г. , пенсия будет выплачиваться по старым правилам, лица 1935-1953 гг. рождения одну часть пенсии получат по новым, другую по старым правилам.

В ходе  пенсионной   реформы  в развитых государствах возникла такая новация, как условно-накопительные счета, они положены в основу и  российской  реформы.

Система условно-накопительных счетов позволяет ослабить воздействие  на пенсионную систему демографического фактора – увеличения продолжительности  жизни (пособие исчисляется на основе актуарных расчетов, исходя из ожидаемой  продолжительности жизни в стране на момент выхода индивида на пенсию) и  досрочного выхода на пенсию. Последнее  крайне важно для развитых государств, поскольку, как уже отмечалось, повышение  уровня благосостояния и система  налогообложения стимулируют выход  на пенсию ранее законодательно установленного срока.

Несмотря на то, что переход к  накопительным схемам не стал целью  реформ в подавляющем большинстве  стран, наблюдается тенденция к  осторожному и постепенному введению накопительных элементов и возрастанию  роли негосударственных (частных) пенсий в доходах пенсионеров. Пенсионные системы все более индивидуализируются, усиливается связь пособия с  уровнем и продолжительностью страховых  взносов. Предусматривается дальнейшее развитие этих тенденций. Так, в официальных  документах ЕС установлены конкретные цели перехода к новым пенсионным схемам в период с 1998 по 2020 г. Предполагается, что за этот период доля распределительной  системы в пенсионных выплатах снизится с 84 до 64%; на много возрастает накопительный  элемент – с 12 до 29%, а незначительная сегодня доля добровольного частного пенсионного страхования утроится – с 1,5 до 4,5%.⁷

В постсоциалистических странах к  общим для всех стран мира причинам реформирования пенсионных систем добавились и специфические, обусловленные  особенностями переходного периода:

- заметно снизившаяся способность  государства собирать страховые  платежи;

- низкий уровень дохода населения;

- сохранение большого количества  пенсионных льгот с невысокими  критериями, дающими право на  их получение;

- слишком обширные системы социального  обеспечения, не соответствующие  уровню экономического развития.

Во второй половине 90-х годов  многие страны приступили к системным   пенсионным   реформам . В целом результаты реформ в постсоциалистических странах еще трудно обобщить и оценить однозначно.. Более определенные выводы можно сформулировать лишь относительно концепций реформ и методов их реализации, которые имеют как ряд общих черт, так и существенных особенностей.

Мировой опыт показывает, что решение  финансовых проблем пенсионных систем возможно по 3-м направлениям: 1) сохранение в несколько реформированном  виде государственной распределительной  пенсионной системы и одновременно стимулирование развития добровольных частных пенсионных программ; 2) введение многоуровневой распределительно-накопительной  пенсионной схемы, финансируемой из различных источников; 3) переход  к полностью накопительной схеме. В практике пенсионного реформирования в постсоциалистических странах  присутствуют все 3 направления (Приложение 2).

Начат или планируется переход  к многоуровневым схемам в Болгарии, Хорватии, Румынии, Словакии и Македонии.

На постсоветском пространстве первой страной, преобразовавшей в 1996 г. Распределительную схему по принципу условно накопительных  счетов, была Латвия. В 2000-2001 гг.  пенсионные   реформы  были продолжены, введен накопительный уровень, обязательный для лиц моложе 30 лет и свободный для работников в возрасте 30-50 лет. Уже с 2001 года взносы в пенсионную систему, равные 20% фонда заработной платы, делятся поровну между распределительным и накопительным уровнями.⁸

Переход к системе персонифицированного учета, т.е. условно-накопительным счетам, осуществлен в Киргизии и Молдавии. Остальные государства, за исключением  Казахстана, ограничиваются пока изменениями, вносимыми в действующую распределительную  схему с целью адаптации ее к меняющимся условиям. Однако временно многие государства СНГ рассматривают  возможность перехода в перспективе  к многоуровневой схеме.

Как показывает мировой  опыт , успешные  пенсионные   реформы  всегда являются результатом общественного согласия по поводу распределительных отношений, а также форм и способов  проведения  реформ.

Перестроить пенсионную систему, не затрагивая всего круга фундаментальных  социально-экономических составляющих жизни общества, невозможно.  Пенсионная   реформа  должна быть связана с реформой всей сферы распределительных отношений, прежде всего, оплаты труда.

Как показал выполненный анализ, введение накопительных элементов, переход к дифференцированным, многоуровневым пенсионным схемам свидетельствует  об общей для стран всего мира тенденции. Однако для большинства  развитых государств остается открытым вопрос о том, насколько быстрыми и глубокими будут эти изменения. Так как новые схемы (и накопительные, и многоуровневые), за исключением  системы в Чили, функционируют  еще мало времени, определенные выводы о их эффективности затруднительны. Более чем 10-летний опыт функционирования накопительной системы в Чили показал ряд ее преимуществ, но выявил и недостатки, развеяв многие мифы.

Сегодня нет убедительных доказательств  и недостаточно опыта, чтобы согласиться  с односторонним взглядом о преимуществах  частной накопительной схемы  и ее способности обеспечить высокий  уровень доходов от инвестирования накоплений и экономический рост и, следовательно, нет убедительных аргументов для полного отказа от традиционных схем, базирующихся на принципах  солидарности и текущего финансирования.

3. СОЗДАНИЕ И РАЗМЕЩЕНИЕ  ПЕНСИОННЫХ РЕЗЕРВОВ

Становление рыночной экономики диктует  необходимость дальнейшего совершенствования  и развития инфраструктуры. Как показывает зарубежный опыт, этот процесс происходит как за счет создания новых структурных  звеньев рыночной инфраструктуры хозяйства, так и за счет использования действующего рыночного инструментария в отраслях, где он не применялся. Необходимость  подобного использования действующих  рыночных инструментов и расширение сферы их применения определяется самой  логикой дальнейшего экономического развития.

Одним из таких направлений в  России является использование эмиссии  государственных ценных бумаг в  деятельности пенсионного и страхового секторов.

Современное рыночное хозяйство базируется на концентрации капитала, непрерывный  рост которого является необходимым  условием деятельности предприятия, созданного в любой организационно-правовой форме. Процесс накопления средств  тесно связан с рынком ценных бумаг. Естественно, что ценные бумаги должны найти и уже находят применение в такой важной структуре рыночного  хозяйства, какой сегодня в России становится негосударственное пенсионное страхование и пенсионное обеспечение, в задачи которых наряду с коммерческим успехом отдельной организации  входит обеспечение устойчивости экономического развития всего хозяйства.

Эмиссия государственных пенсионных и страховых облигаций позволит, с одной стороны, стабилизировать  инвестиционные ресурсы, а с другой – сохранить и приумножить  средства населения для достойного обеспечения граждан. Выпуск государственных  пенсионных и страховых ценных бумаг  придаст устойчивость системе пенсионного  обеспечения, основанной на накопительной  модели формирования пенсионных резервов. Последняя, как показывает опыт многих стран с развитой рыночной инфраструктурой, дает возможность мобилизовать сбережения населения и тем самым решит  три задачи: во-первых, использовать свободные средства на нужды развития хозяйства страны; во-вторых, стимулировать  эффективную занятость и заинтересованность в высокой заработной плате, а  следовательно заинтересованность в росте квалификации и производительности труда; в-третьих, повысить ответственность  государства перед своими внутренними  кредиторами и тем самым ограничить масштабы неэффективного использования безвозвратно полученных с помощью налогообложения средств.

Сложившиеся пенсионные системы и  источники формирования их доходов  в общем виде можно представить  с помощью схемы.

Начиная с 1 января 2002 года модель государственного пенсионного обеспечения, действовавшая  до этого только как распределительная, была дополнена накопительной системой. Накопительный элемент не был  введен ранее в связи с отсутствием  или недостатком на рынке инвестиционных инструментов с повышенной надежностью. Сейчас экономические условия изменились, и, как считает Правительство, появилась  возможность внедрения инвестиционных механизмов финансирования в обязательную систему пенсионного страхования. Накопительная часть трудовой пенсии должна инвестироваться в соответствии с законом «Об инвестировании средств для финансирования накопительной  части трудовой пенсии в Российской Федерации», принятым в сентябре 2002 года. Именно этот закон разработчики новой пенсионной системы называют ключевым документом, а вопрос инвестирования пенсионных средств, рассматриваемый  в нем, самым щекотливым вопросом во всей  пенсионной   реформе . Появление накопительной системы создает необходимость поиска оптимальных вариантов направления пенсионных средств на инвестирование.

Анализ возможных вариантов  инвестирования свободных и накапливаемых  средств Пенсионного фонда в  российские активы показывает полное отсутствие инструментов долгосрочного  инвестирования на внутреннем рынке, удовлетворяющих  потребностям Пенсионного фонда  РФ, НПФ и страховых компаний, а тем более инструментов, специально предназначенных для добровольного  накопления средств на старость гражданам  с относительно высокими доходами.

Необходимость размещения средств, накапливающихся  на персонифицированных счетах в  системе государственного пенсионного  обеспечения, а также развитие системы  российских негосударственных пенсионных фондов неизбежно повлияет на дальнейшее расширение и развитие рынка ценных бумаг. Поэтому следует остановиться на анализе инвестиционных возможностей государственного Пенсионного фонда  и системы негосударственных  пенсионных фондов России.

Еще четче инвестиционная деятельность Пенсионного фонда выразилась с  выходом 18 сентября 2002 года постановления  Правительства РФ №681 «О порядке  размещения в 2002 году временно свободных  средств резерва бюджета Пенсионного  фонда Российской Федерации». Пенсионный фонд получил право направлять часть  временно свободных средств на покупку  государственных ценных бумаг. Объем, структура и сроки приобретения и продажи государственных ценных бумаг согласовываются с Минфином РФ. Агентами по операциям с временно свободными средствами и ценными  бумагами определены ЦБ России и Внешэкономбанк. Ежеквартально Пенсионный фонд должен отчитываться об операциях с ценными  бумагами перед правительством и  Минфином.

Состояние финансового рынка в  России, отсутствие специальных инструментов инвестирования пенсионных накоплений в Пенсионном фонде России ставит в затруднительное положение  реализацию  пенсионной   реформы . Выброс на финансовый рынок средств в больших объемах требует соответствующего нормативного регулирования. В связи с этим выход закона, регулирующего процесс инвестирования пенсионных накоплений, весьма актуален.

Действующим законодательством предусмотрены  следующие направления размещений пенсионных накоплений ПФ РФ:

- государственные ценные бумаги  РФ;

- государственные ценные бумаги  субъектов РФ;

- облигации российских эмитентов;

- акции российских эмитентов,  созданных в форме открытых  акционерных обществ;

- паи (акции, доли) индексных  инвестиционных фондов, размещающих  средства в государственные ценные  бумаги иностранных государств, облигации и акции иных иностранных  эмитентов;

- ипотечные ценные бумаги РФ;

- денежные средства в рублях  на счетах в кредитных организациях;

- иностранная валюта на счетах  в кредитных организациях.

Основой третьего уклада пенсионной системы России должна стать система  добровольного пенсионного обеспечения, основанная на работе НПФ и частном  инвестировании.

Среди НПФ можно выделить такие  группы фондов, как корпоративные  – ЛУКойл-Гарант, Сургутнефтегаз, отраслевые – НПФ Электроэнергетики, Мосэнерго, Дальмагистраль, региональные – Ермак, Таганрогский, пенсионные фонды банков и страховых организаций –  Внешэкономбанк, НПФ Сберегательного  банка.

Основу российской негосударственной  пенсионной системы составляют именно корпоративные фонды. Это так  называемые фонды закрытого типа, которые создаются только для  участников, сгруппированных по определенному  признаку (работников, состоящих в  штате одного или нескольких предприятий, учредивших фонд; работников какой-либо отрасли, профессии и т.п.)

Негосударственная пенсионная система, основанная первоначально на обязательных взносах работодателей, многовариантна. Она включает взносы в любой избранный  самим работодателем или работником негосударственный пенсионный фонд, взносы в профессиональную пенсионную систему либо непосредственную выплату пенсий работодателем без формирования фондом и накопления средств.

В функционировании негосударственных  пенсионных фондов можно выделить следующие  основные черты: мобильность при  выборе и смене управляющей компании; снижение рисков путем диверсификации портфеля по управляющих компаниям, а также определенный уровень  доходности; информационную открытость и прозрачность; обеспечение высокого уровня обслуживания.