Пенсионные реформы: отечественный опыт их проведения

В концептуальном плане возможны два  различных подхода к реформированию пенсионного обеспечения.

Первый основан на обязанности  каждого члена общества, наряду с  собственной ответственностью, участвовать  в основанном на принципах солидарности коллективном страховании на случай рисков, угрожающих человеку (безработицы, старости, болезни, инвалидности). В  данном случае общество противостоит рискам на основе законодательно оформленной  системы обязательного страхования.

Второй подход исходит из другой философии – только сам человек  ответственен за формирование условий  собственной жизни. Эта философия  предполагает замену государственной  пенсионной системы частными структурами  обязательного накопления, построенными на принципе индивидуального финансирования пенсии самим работникам за счет процента заработной платы и инвестиционного  дохода. Для ее обоснования приводятся следующие аргументы:

- пенсионная система, полностью  перешедшая на накопительную  основу, увеличивает совокупные  национальные накопления и приводит  к увеличению инвестиций и  к экономическому росту;

- воздействие конкуренции и  независимость от политического  вмешательства повышают эффективность  пенсионной системы, находящаяся  в частном управлении, она становится  эффективней государственной;

- накопительная пенсионная система  не зависит от демографических  проблем, угрожающих практически  во всем мире существованию  распределительных схем;

- система дает свободу выбора  и обеспечивает дифференциацию  размеров пенсии в зависимости  от заработка и эффективности  использования накоплений.

Распределительная и накопительная  системы имеют свои недостатки и  преимущества, последние как той, так и другой не всегда бесспорны. Ни одну из систем нельзя однозначно признать эффективной в достижении основных целей пенсионной политики в современных  условиях.

Выход был найден в диверсификации пенсионного обеспечения, в сочетании  обеих моделей, в создании многоуровневой системы, включающей: 1) обязательную государственную  систему с внутри- и межпоколенческим перераспределением. Ее цель – предотвращение и сокращение бедности среди пенсионеров; 2) обязательную накопительную систему, в которой пенсия зависит от средств, накопленных на индивидуальных счетах пенсионеров, и инвестиционных доходов. Она может быть централизованной и управляемой государством или  представлять собой систему индивидуальных счетов, находящихся в частном  управлении; 3) добровольное частное  пенсионное страхование.

Многоуровневая система страхует от многих рисков – особенно от общего, обусловленного неопределенностью  в экономике и политике (правительственные  или рыночные кризисы, изменения  относительных ценах труда и  капитала) – с помощью диверсификации типов управления (государственные  и частные), источников финансирования (капитал и труд) и инвестиционных стратегий (акции и облигации, международные  и внутренние инвестиции).

Сегодня общепризнано, что многоуровневая схема может эффективно разрешать  многие проблемы современных пенсионных систем. Именно этот путь выбрали многие страны при реформировании в 90-е  годы своих пенсионных схем. ( Приложение 1).

К концу истекшего столетия лишь 5 государств (Чили, Боливия, Сальвадор, Мексика и Казахстан) полностью  отказались от распределительной системы  и перешли на чисто накопительную. В большинстве стран смешенные, многоуровневые системы включают и  накопительные, и распределительные  элементы. Ряд государств, совершенствуя  свои распределительные схемы, ввели  в них систему условно- накопительных  счетов, обеспечив тем самым более  тесную связь накопленных индивидам  взносов и его пенсии в рамках старой системы.

В 90-е годы наиболее радикально реформировало  свои пенсионные системы большинства  стран латиноамериканского континента. Главной общей чертой реформ был  переход к накопительной пенсионной системе или введение многоуровневой модели, включающей обязательные накопительные  схемы и возможность для их участников свободно выбирать и менять частные пенсионные фонды, в которых  накапливаются их взносы. Одним из стимулов для радикальных реформ на континенте был пример Чили, которая  первой в западном полушарии создала  общенациональную распределительную  систему (1924 г.) и первая же от нее  отказалась (1981г.).

Пенсионная система в Чили была полностью основана на накоплении средств  на индивидуальных счетах работников и капитализации взносов. Переход  к накопительной системе происходил в течение ряда лет. Для молодежи он был обязательным. Работники, чьи  взносы уже имелись в распределительной  системе, получили право выбора –  пользоваться старой или вступать в  новую. Те, кто не перешел в новую, получают за счет государственного бюджета  старую пенсию, кто вступил в новую  – государственные облигации, которые  компенсируют стоимость прежних  пенсионных взносов. Эти облигации  дают 4-процентный фиксированный ежегодный  доход и должны выкупаться государством при выходе индивида на пенсию. Суммарные  обязательства чилийского правительства  в связи с переходом на новую  систему оцениваются в размере 80% ВВП. Средства на переход сформированы за счет образовавшегося к началу 80-х годов бюджетного профицита  и доходов от приватизации.

Реформа активно развивалась, к 1992 г. Примерно 90-95% участников старой системы  отказались от нее. Главным стимулом было повышение пенсии в среднем  на 40-50% по сравнению со старой системой и сокращение размера страховых  платежей с 19 до 10% (вместе со страхованием жизни и страхованием по инвалидности до 13%). Активы пенсионных фондов стали одним из стабильных источников накопления, способствовали развитию жилищного строительства и страхования, осуществлению ряда дорогостоящих проектов в сфере инфраструктуры.

Успехи чилийской  пенсионной   реформы  во многом объяснялись не только удачными стратегическими решениями, но в решающей мере благоприятной для нее экономической и политической ситуацией в стране в 80-е годы. Государство накопило значительный профицит бюджета, благодаря экономическим реформам начался период стабильного роста. Жесткий авторитарный режим обеспечивал социально-политическую стабильность при обязательном участии всего работающего населения в новой системе (за исключением мелких предпринимателей, военнослужащих и др.) Параллельно с  пенсионной   реформой  развивалась либерализация и формировался внутренний капитал. Это придало импульс развитию инфраструктуры финансовых рынков, способствовало появлению новых финансовых институтов и обусловило высокую доходность инвестиционных портфелей.

Одновременно выявились и негативные черты чилийской  пенсионной   реформы . Основная – высокая стоимость услуг администраций пенсионных фондов (АПФ). Успешному развитию накопительной системы препятствует бедность населения. В результате безработицы, бедности, массового уклонения от уплаты пенсионных взносов численность работников, присоединившихся к системе, больше численности реальных плательщиков взносов. Очевидно, что бедное население не в состоянии поддерживать устойчивую накопительную систему (в Чили более трети клиентов пенсионных фондов имеют доходы ниже черты бедности). Массовое уклонение от уплаты пенсионных взносов свидетельствует также о дефиците доверия к пенсионным фондам.

Учитывая вышеназванные обстоятельства, латиноамериканские государства так  называемой второй волны  пенсионных   реформ  на континенте (Аргентина, Колумбия, Перу, Уругвай) пошли по пути сохранения своих распределительных схем с введением в них элементов накопительного механизма, т.е. по пути создания смешанных, многоуровневых систем. Доля пенсионных взносов, идущих в накопительную часть, колеблется в этих странах от 8% (Перу) до 15% (Уругвай) месячного дохода работника. Работникам предоставляют право свободного выбора распределительной системы или накопительной системы, и даже право менять их (Колумбия), переходя из одной системы в другую.

Латиноамериканские государства  третьей волны  пенсионных   реформ  на континенте (Мексика, Боливия, Сальвадор), проводившие свои реформы в конце 90-х годов, приняли с некоторыми модификациями базовую чилийскую модель с частными пенсионными фондами, управляющими индивидуальными средствами работников. Эти страны не ставили права выбора вновь вступающим на рынок труда поколениям. ⁴

Две общие черты латиноамериканских пенсионных преобразований

существенны для оценки  российской   пенсионной   реформы . Одна – полное признание правительством пенсионных обязательств старой распределительной системы, государственные гарантии минимальной пенсии в случае банкротства частных пенсионных фондов, а также различные формы компенсаций работникам для смягчения трудностей и стимулирования перехода к новой системе. Например, в Чили правительство гарантирует выплату минимальной пенсии в размере примерно 20-25% средней заработной платы в стране, если накопленных средств недостаточно. В Уругвае стимулировался переход в накопительную схему среднедоходных слоев населения. Работники, разделившие свои взносы поровну между распределительной и накопительной схемами, получили от правительства субсидии (если их месячный доход был ниже 500 долл.). В Чили и Перу прямые компенсации имели форму единовременного повышения заработной платы, чтобы облегчить работнику последствия увеличения пенсионного взноса. В Боливии из средств, полученных от приватизации, создан специальный фонд, из которого каждый достигший к 1995 г. 21 года получит по достижении 65 лет специальную единовременную денежную сумму (свою долю приватизационных доходов).

Другая – усиление по мере распространения  реформ государственного регулирования  использования пенсионных средств. Так, Аргентина и Мексика ввели  централизованный сбор пенсионных взносов. В чилийской модели работодатели аккумулируют взносы и переводят  их в выбранные работниками пенсионные фонды. В Аргентине и Мексике  работодатель направляет взносы в национальное агентство доходов. Эта инновация  возникла как ответная реакция на высокую стоимость чилийских  пенсионных фондов. Предполагалось также, что она увеличит контроль за плательщиками  взносов и выявит уклоняющихся. Однако на практике эта мера не привела  к сокращению расходов.⁵

Иной подход к реформированию пенсионных систем демонстрируют развитые государства  европейского континента. Особенностями  данной группы стран являются, во-первых, наличие сложившихся зрелых, охватывающих все население, универсальных, распределительных  схем, дополняемых действующими, в  основном в частном секторе, добровольными  системами, основанными на коммерческом страховании. Во-вторых, - необходимость  в силу специфики социально-экономического и политического развития осуществлять изменения таким образом, чтобы  не нарушать согласия политических партий и социальных партнеров и не лишать население уверенности в долгосрочной дееспособности систем пенсионного  обеспечения. Эти две специфические  черты и определили характер  пенсионных   реформ  в этой группе стран.

Теоретически существуют 4 пути предупреждения финансового кризиса крупных  распределительных пенсионных схем:

- соответствие параметров таких  структурных характеристик распределительной  схемы, как уровень взносов,  пенсионный возраст или формула  индексации пенсий финансовым  возможностям;

- системные реформы, в основном  путем развития накопительной  части (внутри или вне) распределительной  схемы;

- более широкое финансовое обеспечение,  а именно, повышение общих налогов  и сокращение социальных расходов, не связанных с пенсиями;

- макроэкономические модификации,  например, поощрение более высокого  уровня занятости или иммиграции  для изменения величины рабочей  силы, а следовательно, и выплачиваемых  взносов.⁶

Большинство развитых государств в  основном выбрало так называемый параметрический подход к  пенсионным   реформам , т.е.  проведение  корректирующих мер, которые меняют, иногда весьма существенно, характеристики действующей системы. Это не исключало,

естественно, использования и других подходов.

Рассмотрим более подробно шведский вариант  пенсионной   реформы , поскольку созданная в ходе  российской   реформы   пенсионная  схема по своей конструкции близка к реформируемой шведской. Шведский вариант лег в основу  пенсионных   реформ  и в ряде других постсоциалистических стран.

Все виды пенсий в Швеции постепенно в течение 20 лет будут заменены единой системой пенсионного обеспечения  по старости. Она организуется так, что становится самофинансируемой  и нейтральной в смысле перераспределения  доходов внутри и между поколениями, что является характерной чертой накопительных схем.

В новой системе пенсионные взносы работников и работодателей, равные 18,5% фонда заработной платы, делятся  на две части: 16,5% используется для  финансирования выплачиваемых в  этом же году на распределительной  основе пенсий. Однако при этом вводится персонифицированный учет взносов, т.е. каждому застрахованному открывается  индивидуальный счет, на котором отражаются его взносы в пенсионную систему  или его пенсионные права (система  условно накопительных счетов). Оставшаяся часть взносов (2%) поступает на специальный  индивидуальный накопительный счет. Средства по выбору застрахованного  лица поступают в один из частных  фондов, действующих на конкурсной основе, или в фонд, находящийся  в государственном управлении. При  выходе на пенсию индивид получит  свои капитализированные сбережения.