Программы адресной социальной помощи

Частные, или альтернативные, издержки.

Получение социальной помощи связано с определенными издержками и для самих участников программы. Затраты времени, когда человек стоит в очереди, чтобы сдать документы, или собирает необходимые справки, - типичный пример альтернативных издержек в виде недополученного за это время дохода или досуг. Граждане могут нести и прямые денежные потери, если какие-то справки являются платными или подача заявления связана с транспортными издержками.

Под социальным клеймом мы понимаем существенно более низкую самооценку, свойственную получателям социальной помощи по сравнению с населением в целом. Исследования показали, что риск получить социальное клеймо бедняка является значимым отрицательным фактором при принятии семьями решения об обращении за пособиями и субсидиями. Этот фактор также важно учитывать при выборе способа отбора получателей и механизма оказания помощи.

 

4. Результаты программы. Отрицательные и положительные стимулы

 

При реализации социальной программы важно оценить, насколько эффективно она работает. Такую оценку можно проводить как в ходе программы (чтобы подкорректировать механизмы ее реализации), так и по ее окончании (чтобы учесть имеющийся опыт для разработки других программ). Основным критерием оценки является соответствие достигнутого результата поставленной цели.

Все адресные программы преследуют цель стабильного улучшения уровня жизни своих "адресатов", поэтому важно учитывать риск поощрения иждивенческих настроений. Если государство предоставляет малоимущим гражданам ощутимую материальную поддержку то очень вероятно, что те не станут особо стараться побольше заработать в надежде на щедрую помощь извне. В частности, получатели помощи не будут стремиться найти работу, если это означает для них потерю пособия. Программа не должна создавать ситуации, когда для ее участников может оказаться экономически выгодным подстраивать свое поведение под действующие институты социальной помощи. Самый яркий и широко известный пример относится к США, где во второй половине ХХ века сформировалась иждивенческая культура и определенная часть населения на протяжении всей своей жизни не работала, находясь в полной зависимости от социальных пособий.

Однако адресная программа может создавать и положительные стимулы. Например, в мировой практике встречаются программы, в которых условием получения адресного пособия являются встречные обязательства участников: бедная семья должна в обязательном порядке отправить детей на учебу в школу, или сделать им набор прививок против опасных заболеваний, или один из членов семьи должен найти работу.

Перечисленные выше издержки адресности необходимо учитывать при разработке программ и стараться свести к минимуму. Выгоды и издержки в существенной степени зависят от того, какой механизм осуществления адресности будет использован в конкретной программе. В следующем разделе мы рассмотрим основные способы обеспечения адресности.

 

5. Механизмы адресности (методы определения целевой группы)

 

В мировой практике используются следующие механизмы обеспечения адресности, или, другими словами, методы определения целевой группы (т.е. наиболее нуждающихся граждан):

- метод оценки доходов;

- метод оценки доходов и имущественного положения;

- косвенный метод определения  доходов;

- категориальный метод;

- самоадресация;

- метод обеспечения адресности  силами местного сообщества или  общественности.

Проверка доходов. Данный метод подразумевает, что потенциальные получатели должны представить сведения о доходах семьи. Если право на участие в адресной программе определяется только с учетом уровня доходов, без проверки имущественного статуса семьи, в число клиентов программы может попасть большое число граждан, испытывающих временные денежные затруднения, например безработные, которые тем не менее могут иметь сбережения или иное имущество, компенсирующее отсутствие или нехватку денег.

Проверка доходов и имущественного положения. Применение этого комбинированного метода предполагает сбор и проверку сведений не только о доходах семьи, но и об имуществе. В частности, организаторов программы будет интересовать, в каком доме проживает семьи, есть ли у нее автомобиль, дорогая бытовая техника, владеет ли кто-нибудь из потенциальных участников программы собственным предприятием и т.д.

Золотой стандарт обеспечения адресности - это сбор полной информации о доходах и имуществе, а также последующая проверка этой информации на основе данных независимых источников, например налоговых органов, предприятий, органов регистрации имущества. Однако на практике подобный идеал практически недостижим, поскольку для этого необходимы эффективные механизмы обмена информацией, обработки данных, их обновления и уточнения. Кроме того, со столь тщательной проверкой связаны существенные административные издержки.

Косвенные методы определения уровня доходов. Балльная методика оценки нуждаемости подразумевает использование ряда косвенных индикаторов, характеризующих семью и традиционно ассоциируемых с бедностью. Привлечение косвенных методов определения уровня доходов оправданно в случаях, когда заявленные доходы не являются надежным показателем бедности, в то время как другие характеристики (например, место жительства, пол, уровень образования, наличие инвалидности, размер семьи, различные характеристики питания семьи), наоборот, тесно связаны с бедностью, особенно хронической. В сложных системах, основанных на косвенных методах, данные, полученные в ходе опроса семей, анализируются для оценки уровня нуждаемости и определения взаимосвязи между нуждаемостью и рядом индикаторов. Значения индикаторов учитываются с разными весовыми показателями, после чего каждому заявителю присваивается оценка нуждаемости. Право на получение помощи получают заявители, набравшие сумму баллов выше установленного порогового значения. Показатели, с помощью которых рассчитывается пороговый балл и баллы каждой семьи, а также весовые значения, выводятся из статистического анализа данных, содержащихся в подробных социологических обследованиях населения.

Для подобных обследований требуются немалые административные затраты, в связи с чем метод косвенной оценки доходов применяется лишь в небольшом числе стран, как правило при поддержке международных финансовых организаций. В частности, он использовался в Чили, Армении и Турции. В целом было выявлено, что косвенные методы проверки доходов недостаточно эффективно работают в условиях переходной экономики. Одна из проблем связана с особенностями переходного периода, когда в условиях экономического дисбаланса отсутствует высокая и стабильная на протяжении лет корреляция между типичными социальными индикаторами, например уровнем образования, стажем работы и заработком или уровнем доходов. Скажем, ученый средних лет, имеющий высшее образование и проработавший много лет в научно-исследовательском институте, может оказаться невостребованным в течение какого-то времени в новых рыночных условиях, но в процессе развития экономики люди с высоким уровнем человеческого капитала находят возможность адаптироваться к рынку труда и выйти из состояния бедности. Когда подобные ситуации типичны, точное отражение различий в уровне доходов семей с помощью статистических моделей становится затруднительным.

Категориальный метод. Обычно категориальный метод противопоставляется адресности. Однако в ряде случаев, когда риск быть бедным для определенных категорий очень высок, а административные издержки, связанные с проверкой доходов, велики, принадлежность к той или иной категории может быть расценена как косвенное свидетельство нуждаемости. Категориальный метод предполагает признание нуждающимися всех представителей определенной категории граждан (например, всех, кто старше 70 лет, или всех ветеранов труда, или всех инвалидов I и II групп). Признаки категории должны быть такими, чтобы их, во-первых, легко было наблюдать и проверять, а во-вторых, трудно подделать или исказить. Кроме того, очень важно, чтобы уровень бедности для той или иной категории существенно превышал аналогичный показатель для всего населения. Типичные примеры критериев для "групповой адресности" - это возраст, пол, национальность, владение земельным участком, уровень иждивенческой нагрузки. Например, во многих странах существуют пособия на детей в возрасте до полутора или трех лет, поскольку семьи с такими детьми, как правило, имеют один из самых высоких рисков бедности. Преклонный возраст также служит основанием для получения социальных пенсий, т.е. "пенсий по бедности", не зависящих от страховых взносов в пенсионную систему.

Обеспечение адресности силами местного сообщества. Возможен также вариант, когда круг получателей помощи определяется представителями местного самоуправления исходя из ими же подобранных критериев. Например, школьная администрация совместно с родительскими комитетами может решать, кого допускать в программу бесплатного или льготного школьного питания. Группа сельских старейшин может определять, кому предоставить зерно, выделенное во время засухи в качестве продовольственной помощи. Кроме того, может быть создан некий специальный комитет, в состав которого войдут как должностные лица, так и представители общественности и который будет определять право участия в той или иной программе и наблюдать за соблюдением разработанных правил. Дело в том, что жители небольших местных сообществ хорошо представляют уровень жизни друг друга и могут определить нуждающихся с большей точностью (и зачастую с меньшими административными затратами), чем вышестоящие инстанции с помощью проверки доходов или балльной методики оценки нуждаемости.

Самоадресацией называется такой механизм определения нуждаемости, когда граждане сами принимают решение о получении услуги или помощи. Использование данного метода можно считать оправданным, когда заведомо известно, что предлагаемыми услугами или помощью не захотят воспользоваться граждане с относительно высокими доходами. Например, при предоставлении бесплатного горячего питания для малоимущих может быть решено, что обслуживаться будут все желающие, поскольку затраты на проверку права на получение помощи могут превысить стоимость самой еды. Одна лишь необходимость стоять в очереди за бесплатным супом оттолкнет от программы тех, кто в помощи на самом деле не нуждается. Когда используется механизм самоадресации, программа разрабатывается таким образом, чтобы в ней были заинтересованы бедные и "отсеивались" небедные, хотя обратиться может любой желающий.

Не следует путать самоотбор с заявительным принципом обращения за пособием. В частности, программы, построенные по принципу самоадресации, содержат особо высокие издержки для получателей, отсекая тех, для кого существуют более выгодные варианты использования своего времени и сил. Например, программы общественных работ предлагают крайне низкую оплату и "грязный" труд, с тем чтобы лица, способные найти более достойный заработок, в них не обращались. Другой пример программ с самоадресацией - предоставление в странах Азии вместо пособий зерна или риса самых дешевых сортов, которые не покупают люди, имеющие хотя бы минимальный достаток. В ряде случаев также используется подход, при котором магазины, продающие "товары для бедных", находятся в районах с наиболее высокой концентрацией малоимущих, куда более зажиточные граждане по своей воле едва ли захотят поехать.

 

6. Государственная социальная помощь. Описание адресных программ в Российской Федерации

 

В 1999 г. федеральное социальное законодательство было существенно дополнено вступлением в силу Федерального закона N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", который законодательно определил адресность как доминирующий принцип предоставления социальной помощи в России. Согласно этому закону государственная социальная помощь (ГСП) оказывается в целях:

- поддержания уровня жизни  малоимущих семей и одиноко  проживающих граждан, среднедушевой доход которых меньше прожиточного минимума;

- адресного использования  бюджетных средств и усиления  адресности социальной поддержки  нуждающихся граждан;

- создания условий для  обеспечения всеобщей доступности  и общественно приемлемого качества социальных услуг;

- снижения уровня социального  неравенства;

- повышения доходов населения.

В соответствии с концепцией адресности получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход меньше прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ.

Анализ регионального законодательства (в частности, законодательства 2006-2007 гг.) показывает наличие четырех основных типов государственной социальной помощи:

- периодические денежные  выплаты;

- единовременные денежные  выплаты;

- натуральная помощь;

- социальные услуги и  льготы.

Важно помнить, что исходно государственная социальная помощь задумывалась как поддержка населения с низкими доходами вне зависимости от категориальной принадлежности. В практике же многих регионов существуют программы, доступ к которым ограничивается категориальными фильтрами, возникшими изначально вследствие как инерционности категориального подхода, так и недостаточности ресурсов для обеспечения всех нуждающихся в помощи, особенно при неблагоприятной экономической конъюнктуре. К числу категорий, упомянутых в региональных законах о ГСП, относятся (в порядке убывания частоты применения):

- граждане, находящиеся в  трудной жизненной ситуации;

- граждане, находящиеся в  экстремальной (чрезвычайной) жизненной  ситуации;

- пенсионеры;

- инвалиды;

- лица, которым необходимо  выехать за пределы региона  на консультации и лечение;

- реабилитированные лица, пострадавшие от политических репрессий;

- дети, поступающие в первый  класс общеобразовательных учреждений;

- неблагополучные семьи, имеющие детей;

- учащиеся и выпускники  общеобразовательных учреждений.

Разнородность регионального законодательства объясняется неоднозначностью самого понятия "трудная жизненная ситуация". Авторы встретили не менее 10 различных определений. Чаще всего используется определение самого общего характера: трудная жизненная ситуация - ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и т.п.), которую он не может преодолеть самостоятельно.