Программы адресной социальной помощи

Содержание

 

 

 

Введение

 

Система социальной защиты в России сложна. Она включает в себя пенсии по старости, предполагающие отчисление взносов, пособия по безработице, дотации льготникам и членам их семей, родовые пособия, пособия на детей, субсидии на оплату услуг ЖКХ, социальные услуги для лиц, содержащихся в учреждениях интернатного типа, и многое другое. Критерии участия во многих таких программах не связаны с уровнем дохода претендента (например, пенсии и льготы).

Уровень бедности в 1990-е гг. в России был очень высоким, но затем стал снижаться, в первую очередь благодаря экономическому росту в стране. Существенно изменились характеристики бедности. Сейчас бедность сконцентрирована в сельской местности, ей наиболее подвержены люди с низким образовательным уровнем, а также семьи с детьми.

При такой структуре бедности одного экономического роста недостаточно, чтобы преодолеть крайние ее формы, необходима адресная и эффективная система социальной защиты (напомним, что адресные программы предусматривают поддержку граждан или семей с низким уровнем доходов или потребления на основе проверки нуждаемости).

К настоящему времени в регионах Российской Федерации проделана большая работа по разработке, организации и реализации программ адресной социальной помощи. Тем не менее, сохраняется потребность в совершенствовании, как правил программ, так и их функционирования с целью повышения степени адресности и результативности.

 

 

 

1. Виды социальных программ

 

По критерию охвата населения выделяются следующие виды социальных программ:

- универсальные - для всего  населения или значительной его  части;

- категориальные - для определенной социальной или демографической группы граждан или семей;

- адресные - для населения  с низким уровнем подушевых  доходов.

Иначе говоря, социальные программы могут предоставляться как отдельным целевым группам, так и всему населению.

Программы, охватывающие все или практически все население, называют универсальными. Примером универсальной программы может служить иммунизация детей против смертельно опасных заболеваний (оспа, корь, туберкулез). Поскольку непривитые дети не только рискуют заболеть, но и представляют собой угрозу для здоровья окружающих, общество заинтересовано в том, чтобы проводить иммунизацию бесплатно или, по крайней мере, субсидировать приобретение вакцин для значительной части населения, невзирая на различия в уровне доходов. Если универсальность программы продиктована, прежде всего, общественными интересами, то, как правило, участие в ней является обязательным для граждан. Так, уже упомянутая всеобщая иммунизация во многих странах является необходимым условием получения многочисленных видов социальной поддержки семей с детьми.

Категориальные программы, как видно из названия, предоставляют помощь определенным категориям граждан, например инвалидам, пенсионерам, многодетным семьям и др. В качестве примера из российской практики можно привести федеральную ежемесячную денежную выплату (ЕДВ) ветеранам войны, инвалидам, а также пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы.

В отличие от универсальных и категориальных адресные программы предусматривают поддержку граждан или семей с низким или очень низким уровнем доходов или потребления. Иными словами, когда целью социальной политики является борьба с бедностью, целевой группой становятся малоимущие. Как в международной, так и в отечественной практике адресный подход подразумевает направление социальных пособий и других социальных благ наиболее бедной части населения. В программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.) подчеркивается важность повышения адресности программ социальной помощи в целях борьбы с бедностью.

Принципиальные отличия категориальных и адресных программ могут быть проиллюстрированы графически. На рис. 1.1 схематично изображено направление бюджетных ресурсов в рамках категориальной программы, которая оказывает помощь престарелым и инвалидам вне зависимости от их уровня доходов. На рис. 1.2 показано, каким образом происходит распределение ресурсов среди населения в рамках адресной программы помощи малоимущим. Серым цветом обозначены получатели социальной помощи по каждой из программ.

 

"Рис. 1.1. Категориальная  программа".

 

"Рис. 1.2. Адресная программа".

 

2. Преимущества адресности

 

Основной аргумент экономической теории в пользу адресности как средства борьбы с бедностью весьма недвусмыслен и состоит в следующем: чем более точен охват пособиями или субсидиями самых бедных членов общества, тем меньше потери ресурсов, выделяемых на программы социальной поддержки, и тем дешевле обходится достижение желаемой цели, т.е. снижение уровня бедности. Иными словами, если социальная политика государства направлена на снижение бедности, то средства, выделяемые в виде социальных пособий, должны доставаться бедным и только бедным. Можно привести следующий гипотетический пример, демонстрирующий преимущества адресности. Представим себе регион с населением 15 млн. человек, из которых 3 млн. (20%) являются бедными, а бюджет программ социальной поддержки составляет 9 млрд. денежных единиц (допустим, рублей) в год. В этом случае варианты распределения ресурсов могут быть следующими:

- универсальная программа - каждый житель региона получает  по 600 руб. в год;

- категориальная программа, охватывающая 5 млн. престарелых и инвалидов, каждому из которых выделяется по 1800 руб. в год;

- адресная программа - каждой бедной семье по 3000 руб. в год.

Таким образом, адресная программа обеспечивает наибольшую значимость социальной помощи и в большей степени способствует снижению бедности. То есть ключевым преимуществом адресных программ является их эффективность с точки зрения борьбы с бедностью. Адресные программы позволяют нацелить помощь только на тех, кто в ней нуждается, и не тратить ресурсы на относительно обеспеченных людей. Эффективности распределения имеющихся ресурсов уделяется значительное внимание даже в развитых странах, где проблема бедности стоит не так остро и на социальные нужды выделяются значительные средства.

Адресность, а именно распределение помощи в пользу наиболее нуждающихся, как правило, соответствует общественным представлениям о социальной справедливости (и заодно повышает доверие к органам социальной защиты). Конечно, это не всегда так, и позже мы вернемся к обсуждению условий, в которых это утверждение верно. Адресность не только соответствует общественным ожиданиям, но и обеспечивает достижение:

- вертикального равенства (перераспределение средств в  пользу граждан с более низкими  доходами с тем, чтобы они смогли  получить доступ к основным благам и услугам);

- горизонтального равенства (обеспечение различным группам  общества - национальным меньшинствам, инвалидам, семьям с детьми и т.п., представленным среди бедного населения, равного доступа к общественным благам или услугам).

Если говорить чуть подробнее, то государство заинтересовано в том, чтобы у всех его граждан был доступ к набору некоторых благ: начальному образованию, медицинскому обслуживанию и т.п. Тем, кто не может заплатить за них самостоятельно, государство готово помочь это сделать. Таким образом, достигается равенство людей по вертикали - вертикали доходов. Если же мы рассмотрим отдельно только малоимущих граждан, то заметим, что в социальном плане они крайне неоднородны. При категориальном подходе нет гарантий, что не возникнет дискриминации некоторых групп малообеспеченных граждан. Например, государство будет поддерживать инвалидов и пенсионеров, а работающих бедных - нет. Но эти люди тоже бедны, поэтому имеют право получить помощь. Адресные программы помощи малоимущим (вне зависимости от категории) обеспечивают отсутствие дискриминации, т.е. горизонтальное равенство.

 

3. Основные этапы осуществления адресной программы. Издержки адресности

 

Прежде всего, выделим основные этапы осуществления адресной программы:

1) постановка целей программы, определение целевой группы;

2) отбор получателей: выбор  процедуры отбора, организация отбора;

3) оказание помощи: выбор  средств и формы оказания помощи, организация процесса оказания и получения помощи;

4) достижение результата.

На каждом этапе могут возникнуть проблемы, которые необходимо учитывать.

Постановка целей программы: направленность на хроническую бедность (краткосрочную бедность).

До начала реализации программы разработчики должны определить, на помощь какой группе нацелена программа и какого результата она стремится достигнуть. Без постановки четкой цели будет невозможно понять, эффективна программа или нет. В частности, важно определить, каким именно бедным намерены оказать помощь разработчики программы: наиболее бедным или тем, чей доход лишь незначительно ниже установленного уровня нуждаемости. Если программа социальной помощи направлена на снижение "минимальной" бедности, т.е. уменьшение количества граждан, находящихся немного ниже черты прожиточного минимума, то выдача пособий поможет относительно менее бедным семьям перестать быть малоимущими. Напротив, если выплачивать пособие так, чтобы самым бедным среди бедных доставались наибольшие объемы ресурсов (например, если пособие назначается только тем, чьи доходы не достигают половины черты бедности, или если самые бедные получают более высокое пособие, чем те, чьи доходы близки к черте бедности), то уменьшится глубина бедности, т.е. большее количество семей "подтянутся" к уровню черты бедности и повысят уровень своей жизни. Однако в системе статистических показателей такой результат может остаться незамеченным, так как общее число семей, находящихся ниже черты бедности, может остаться прежним или измениться незначительно.

Политические издержки и неустойчивость адресных программ

Если реформы проводятся в пользу одной из целевых групп, то часто приходится сокращать финансирование других социальных программ. Важно соблюсти баланс интересов граждан с различным уровнем доходов - тех, кто нуждается в адресной помощи, и тех, кто платит налоги и отчисления от своего дохода в социальные фонды. Практический опыт реализации адресности показывает, что программы, сфокусированные на проблемах бедных и не оказывающие никакого воздействия на средний класс, могут не получить широкой поддержки в обществе и вследствие этого оказаться неустойчивыми. В то же время "точная адресность, обеспечивающая получение пособий только теми, кто действительно в них нуждается, способна укрепить политическую поддержку со стороны остального населения, получающего косвенные выгоды от сокращения бедности (например, ощущение социальной справедливости, сокращение числа попрошаек, снижение уровня преступности, повышение политической стабильности или снижение налогов)". Политическая поддержка адресности может возникать и со стороны определенных профессиональных групп. Например, в странах, где помощь бедным предоставляется в виде продуктов питания, производители сельскохозяйственной продукции будут заинтересованы в росте финансирования объемов помощи.

Отбор получателей, оказание помощи.

Процедуры отбора получателей и оказания помощи должны быть такими, чтобы с их помощью можно было выделить именно тех, кто в наибольшей степени будет соответствовать целевой группе. Также важно соотносить затраты на отбор и организацию процесса предоставления помощи с размерами самой помощи.

Высокие административные расходы.

Административные расходы включают стоимость сбора информации для выявления наиболее нуждающихся семей, стоимость проверки сведений, предоставляемых обращающимися за адресным пособием гражданами, затраты на содержание сотрудников, занимающихся назначением и выплатой пособий, затраты банковской системы на перевод средств получателей и т.п. Чем выше административные расходы, тем - при наличии жестких бюджетных ограничений - меньше средств идет на оказание непосредственной помощи населению. Действительно, чтобы определить доход граждан, необходимо потратить определенные ресурсы. Социальные службы должны разработать процедуры подтверждения дохода, определения права на пособие или помощь, расчета его величины и обучить этому сотрудников. Далее определенные временные и денежные ресурсы должны быть потрачены на организацию взаимодействия социальных служб между собой и с различными ведомствами. Это необходимо для того, чтобы полученную информацию можно было подтвердить или хотя бы выборочно проверить (например, чтобы проверить данные о наличии или отсутствии в домохозяйстве автомобиля, необходимо связаться с органами внутренних дел или органами регистрации транспортных средств).

Поскольку адресность позволяет уменьшить количество получателей помощи, общая сумма административных затрат при переходе к адресным программам, вообще говоря, может уменьшаться как в абсолютном выражении, так и относительно общих затрат на программу. Это возможно по двум причинам. Во-первых, эффект уменьшения числа участников программы может перекрывать эффект повышения удельной стоимости проверки доходов обратившихся в программу граждан. Во-вторых, применение принципа адресности может привести к увеличению размера помощи клиентам, и, соответственно, доля административных затрат может уменьшиться.

Однако практический опыт внедрения адресных программ свидетельствует о том, что переход к адресности, как правило, сопровождается существенным ростом административных издержек. Дело в том, что размер издержек на осуществление адресных программ существенным образом зависит от первоначальных условий. Если службы социальной помощи оснащены компьютерами, имеют в своем распоряжении общую электронную базу данных, если персонал этих служб высокопрофессионален, то при введении адресности не произойдет резкого повышения затрат. Более того, даже если это случится, со временем затраты могут уменьшиться. Уровень постоянных издержек на осуществление адресности существенно зависит от таких факторов, как величина теневого сектора в стране, уровень коррупции, законопослушность населения. Если для страны характерна нерегулярная занятость, значительная доля населения неграмотна, а значимым источником его доходов является личное подсобное хозяйство, то затраты на выявление действительно наиболее нуждающихся семей будут высоки. Однако это во многом зависит от метода определения целевой группы.