Государственное-частное партнерство в Республике Казахстан на примере Павлодарской области

Все перечисленные выше проекты реализуются в трех сферах - транспортной, энергетике, социальной, в частности в образовании.

Если говорить о том, кто является основным участником ГЧП, то в первую очередь следует говорить о Комиссии по концессиям, которую возглавляет Премьер-Министр. Данный орган принимает ключевые решения по концессионным проектам на республиканском уровне. Если тот или иной проект планируется осуществлять на уровне области, аналогичная комиссия, возглавляемая акимом, должна создаваться в регионе. В роли второго ключевого участника выступает местный или центральный исполнительный орган, министерство или акимат, которые инициируют проект ГЧП и несут ответственность за разработку документов и реализацию. Третий важный участник - Министерство экономического развития и торговли, которое отвечает за формирование государственной политики в области ГЧП. Не менее важно участие отраслевого министерства, в сфере компетенции которого лежит тот или иной проект. Наконец, за экономическую экспертизу проектов отвечает Казахстанский центр ГЧП.

Соглашения ГЧП четко оговаривают права и обязанности государственного и частного секторов. Заказчик, в роли которого выступает государство, берет на себя выбор местоположения проекта, определение требований к объему работ, стандартов, мониторинг исполнения условий контракта, определяет политику и стратегию развития сектора. Исполнитель, то есть частный инвестор, отвечает за проектирование, финансирование, строительство, закуп оборудования, обслуживание, управление объектом, непрофильные вспомогательные услуги. Главное, чтобы еще на стадии подготовки проект был четко структурирован, чтобы стороны подробно оговорили риски. В мировой практике придерживаются подхода, в соответствии с которым риски должны быть переданы той стороне, которая сможет наилучшим образом ими управлять. Мировая же практика определила основные принципы ГЧП. К числу последних относятся долгосрочный контракт (10-20 и более лет), крупный масштаб проектов, которые, как правило, создаются под конкретный объект и должны быть выполнены в определенный срок, участие государственного и частного секторов, оптимальное распределение рисков, обеспечение баланса интересов, при этом государственный сектор сохраняет свои обязанности. Одним из принципов ГЧП является ориентация проектов на конечный результат и качество. Если говорить о ключевом принципе концепции ГЧП, то в целом, отмечают специалисты, его можно сформулировать следующим образом: государство определяет, в каких именно услугах и инфраструктуре оно нуждается; частные же инвесторы выдвигают предложения, которые должны в наибольшей мере соответствовать требованиям, озвученным государством.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Проблемы и риски государственно-частного партнерства.

 

Отмечается ряд проблем при организации проектов в рамках ГЧП, в т.ч. недостатки правовой базы, недостаток ясности и прозрачности процедур выбора партнера, формирования условий соглашения, механизма контроля и других элементов формирования в реализации проектов. Значительное место здесь занимают вопросы методического характера, в частности отсутствуют рекомендации по организации проектов в различных сферах деятельности, учитывающих специфику функционирования объектов проекта, организации финансовой поддержки проектов.

Возможно, дело в рисках? Вернее в их эффективном распределении. Они неизбежно возникают между сторонами партнерства в процессе сооружения и эксплуатации объектов ГЧП. Евростат официально выделяет:

1) риск просрочки строительства  или несоблюдения принятых нормативов (строительный риск);

2) риск неоплаты требований  или нехватки средств на строительство (финансовый риск);

3) риск недостаточности  или колебания спроса.

Мне хотелось бы заострить внимание на такой проблеме ГЧП – как недоработанная, несовершенная законодательная база. Так как считаю, что в основном, поэтому ГЧП в Казахстане не работает должным  образом, в полную силу.

Какие основные проблемы в этом направлении?

Значительная часть трудностей - это конечно наличие ограничений на передачу объектов в концессию, длительность и сложность процедуры подготовки проектов, низкая инвестиционная привлекательность, невозможность применения различных форм контрактов ГЧП, слабая межотраслевая координация по вопросам ГЧП и не проработанность вопросов защиты интересов государства и инвесторов.

Второй круг проблем связан с малой активностью государственных органов, являющихся инициаторами проектов ГЧП. Данный вопрос в значительной мере также обусловлен законодательными несовершенствами, имеющимися в сфере ГЧП, -  на практике оказывается проще реализовать проекты через бюджетные инвестиции, поскольку в этом случае различного рода формальные процедуры занимают меньше времени, чем подготовка концессионных проектов. Отчасти развитие ГЧП в Казахстане тормозит низкий уровень платежеспособности населения, ведь большинство из нас пока не готовы платить за качество услуг. Не обошла стороной сферу ГЧП и характерная для многих отраслей казахстанской экономики проблема кадрового дефицита. Отечественные вузы не занимаются подготовкой специалистов в области ГЧП, соответственно, это тоже упущение законодательной базы по ГЧП.

Инвестор, который решил заключить договор с государством, должен чувствовать себя уверенно и мотивированно. Учитывая, что Казахстан – это страна с повышенными рисками, заставить инвестора вложить свои средства невозможно, его нужно только привлекать. К примеру, если строить дороги, то невозможно точно предсказать, какая будет плотность движения по этой дороге. Когда нет такой возможности, то для инвестора нужны хотя бы дополнительные гарантии, если государство готово их предоставить, то инвестор готов будет без опасения участвовать в том или ином проекте.

В Казахстане бывают случаи, когда государство готово дать гарантии, но законодательством это не предусмотрено, бюджетный кодекс нужно менять. Вообще необходимо внести изменения в законодательство, нужно многое добавить и улучшить, чтобы наши законы соответствовали мировой практике по ГЧП.

Должно быть разделение рисков между государством и инвесторами, нужно предусмотреть определённую компенсацию для бизнеса. Потому что сейчас толком непонятно, каким образом инвестор сможет получить назад вложенные деньги, всё завязано на том, как пойдёт дело дальше. Но дело ведь может пойти по-разному. Тем более, что Казахстан, достаточно проблематичная страна для инвесторов, как иностранных, так и для наших, и здесь не всегда можно оценить все риски и предсказать прибыль.

Дело в том, что в Казахстане государственно-частное партнерство делается быстро и непродуманно. Чиновники пытаются сэкономить несколько месяцев и закончить проект раньше, но они не понимают, что в будущем это может выйти боком, вылиться в достаточно серьёзные последствия. Ведь само по себе ГЧП требует очень тщательного подхода, это же в основном инфраструктурные проекты.

Как говорилось ранее, в нашей стране не подготовлено толком законодательство, не расписаны обязанности инвестора и государства, нет программы защиты рисков, не отработана компенсация. Я думаю, такого рода ГЧП жить и развиваться не может.

Вопросы улучшения законодательства будут касаться внедрения основных принципов ГЧП в части обязательности конкурсных процедур при выборе частного партнера, критериев отбора и передачи объектов государственной собственности, унификации процедур передачи объектов на республиканском и местном  уровнях, отражения в контрактах ГЧП распределения рисков, мер по дальнейшей реализации проекта в период строительства или эксплуатации при расторжении контракта по инициативе одной из сторон.

То есть в данном случае не должны пострадать качество и сроки строительства, а так же непрерывность предоставления качественных услуг для населения посредством объекта.

Кроме того, предлагаю внедрить контракт на строительство и эксплуатацию, который позволит государству на долгосрочной основе закупать услуги частного сектора, например в социальной сфере.

Приведем пример:

Частный предприниматель может сам на свои деньги, по действующим СНИПам, построить детский сад, а государство обязуется на срок контракта закупать его услуги. При этом будут применяться стандарты и методики воспитательного процесса, установленные государством.

Для таких проектов государство может предоставить поддержку в виде гранта, а так же, как показывает международная практика, различные налоговые преференции.

В свою очередь для частника такой проект, это - возможность получения новых источников дохода, как в виде выплат от государства, так и получения доходов от коммерческой деятельности, не противоречащей назначению объекта.

При этом частник может, оптимизируя издержки, экономить на своих эксплуатационных расходах, тем самым увеличивая уровень своей прибыльности.

Сейчас ведётся диалог с правительством. Я думаю, что рано или поздно правительство поймет, что либо мы создаем реальные условия для инвесторов для развития ГЧП, либо ГЧП в стране не будет.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4. Пути к развитию ГЧП.

 

Процесс становления института государственно-частного партнерства в Казахстане не проходит гладко. Нынешней весной вопрос о развитии ГЧП в Казахстане обсуждали на совещании в правительстве, и в рамках дискуссии было озвучено пять основных направлений деятельности на среднесрочный период. Первое направление связано с расширением финансовых механизмов реализации ГЧП. В прошлом году был принят закон о проектном финансировании, сегодня начато внедрение данного инструмента при реализации концессионных проектов. Наряду с этим предполагается внедрить такой финансовый механизм, как плата за доступность. Концессионер обеспечивает строительство и эксплуатационную готовность объекта концессии, государство же в свою очередь гарантирует равномерную выплату концессионеру за эксплуатационную готовность объекта на весь срок концессии, оставляя за собой право взимания платы с потребителей. Такие шаги предпринимаются для того, чтобы заинтересовать частный сектор в реализации проектов ГЧП. Еще одно направление работы над развитием государственно-частного партнерства предполагает введение новых видов контрактов. Как уже говорилось, в Казахстане пока законодательно урегулирован всего один вид контрактов - ВТО, хотя в мировой практике прописано множество вариантов сотрудничества между государством и частным сектором. Частная сторона, например, может строить или реконструировать принадлежащий ей объект, а государство арендует его на долгосрочной основе, при этом возможно право выкупа объекта в госсобственность (модели BOT, BOL, BOLT, BOO). Модели O&M, MC, LC предполагают эксплуатацию частной стороной объекта государственной собственности и извлечение из него дохода. В рамках консорциума частная сторона и государство совместно реализуют проект и совместно используют объект концессии.

Внедрение новых видов контрактов в практику казахстанского ГЧП будет способствовать проникновению ГЧП в другие отрасли -  в ЖКХ, например, расширению рамок применения проектов ГЧП в социальной сфере, не ограничиваясь лишь сектором образования.

О росте привлекательности ГЧП как метода реализации крупных инфраструктурных проектов едва ли можно будет говорить без упрощения процедуры подготовки этих самых проектов. В частности планируется внести изменения в процедуру проведения конкурса по выбору частного партнера. Действующая система включает 5 основных этапов подготовки концессионных проектов, и на каждом из них документация по проекту должна пройти экономическую экспертизу в Центре ГЧП. Таким образом, общая продолжительность подготовки проекта увеличивается до 2 лет, из которых около 7 месяцев уходит только на экспертизу. Необходимо  сократить схему подготовки проектов таким образом, чтобы общая длительность процесса не превышала 12-17 месяцев. Для этого я считаю целесообразным объединить этап концессионных предложений и этап подготовки ТЭО в один этап инвестиционного предложения. Далее осуществляется подготовка документации, проводится конкурс, в ходе которого сначала предстоит выбрать лучшее техническое решение, а потом - лучшее ценовое предложение. Если внедрить эту схему, то повысится качество отбора частных партнеров, сократятся сроки и расходы государственного бюджета на подготовку концессионных проектов.

В качестве одного из направлений развития ГЧП обозначена институциональная поддержка реализации проектов партнерства. Все проекты в сфере государственно-частного партнерства, реализуемые в Казахстане, можно разделить на крупные и региональные. Что касается крупных инфраструктурных проектов, то было бы хорошо, чтобы в их структурировании, подготовке, разработке финансово-экономических моделей принимали участие международные финансовые организации. Сопровождение региональных проектов должно осуществляться на местах. Но в целом на уровне регионов не хватает структур, которые помогли бы активизировать работу в вопросах ГЧП и давали бы консультации заинтересованным инвесторам. Региональные центры могут заниматься подготовкой, сопровождением проектов, поиском источников финансирования, а республиканский Центр ГЧП сохранит за собой работу над вопросами методологии. Республиканский центр помог бы региональным центрам с разработкой стандартных концессионных моделей, типовых контрактов, разработкой дорожных карт развития ГЧП в отраслях, отвечали бы за экономическую экспертизу проектов в целом.